IV SA/Wa 240/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]września 2017r. znak [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu zażalenia J. K. na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]z dnia [...]sierpnia 2017r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]marca 2014r. znak: [...]oraz z dnia [...]maja 2016r., znak: [...]wydanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych oraz stanie prawnym: Wnioskiem z dnia [...]czerwca 2017r. J. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]z dnia [...]marca 2014r. znak: [...]oraz z dnia [...]maja 2016r., znak: [...]. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]po zapoznaniu się z wnioskiem J. K. postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2017r. (o znaku wskazanym na wstępie) na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z FUS (jt. Dz.U. z 2017r. poz. 1383 z późn. zm. – dalej: ustawa o emeryturach i rentach) oraz art. 83a ust.4 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jt. Dz.U. z 2016r. poz. 963 z późn. zm.- dalej: ustawa o systemie ), odmówił wszczęcia postepowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko w tedy, gdy przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych , w tym emerytur i rent, nie stanowią odmiennych zasad. Przepisy ustawy o emeryturach i rentach nie zawierają regulacji dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji a dodatkowo zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 22 maja 2009r. o nauczycielskich świadczeniach kompensacyjnych (Dz.U nr 97 poz. 800 z późn. zm.- dalej ustawa o nauczycielskich świadczeniach), w zakresie postępowania w sprawach świadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 114, 116, i art. 117-128a ustawy o emeryturach i rentach. Powyższe zdaniem organu oznacza, że art. 124 ustawy o emeryturach i rentach ma zastosowanie również w odniesieniu do nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych. Organ podniósł również, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład lub ZUS) , od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Jednakże, możliwość unieważnienia decyzji z zakresu emerytur i rent została wyłączona w oparciu o przepis art. 83 a ust. 4, zgodnie z którym, przepisów ust. 1-3 nie stosuje się w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości. Taka redakcja przepisu zdaniem organu oznacza całkowite wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie spraw dotyczących emerytur i rent. Skoro zatem ustawodawca wyłączył możliwość stwierdzenia nieważności decyzji co do emerytur i rent to każdy wniosek złożony w tym zakresie jest niedopuszczalny i powinien zostać załatwiony poprzez odmowę wszczęcia postępowania. Organ zauważył również, że obydwie decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności były przedmiotem oceny Sądu powszechnego i odwołania od nich są rozstrzygnięte prawomocnymi wyrokami. Z powyższych względów na podstawie art.123 ustawy o systemie ubezpieczeń, zgodnie z którym w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej i na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., w ocenie organu rentowego zaistniały uzasadnione przyczyny co do odmowy wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności wnioskowanych decyzji. Uzasadnioną przyczyną w ocenie organu rentowego jest brak normy prawnej umożliwiającej stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji. Zażalenie na wskazane powyżej postanowienie wniósł J. K. . Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS, organ odwoławczy), po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia [...]września 2017r. utrzymał w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]. W uzasadnieniu organ podzielił w całości stanowisko organu I instancji, powielając uzasadnienie zawarte w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Prezesowi ZUS bezczynność oraz niezachowanie procedur i wnosząc o: - zobowiązanie organu rentowego do usunięcia stanu niezgodnego z prawem tj. unieważnienia niezgodnej z prawem decyzji z [...]marca 2014r. z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.; - nałożenie na organ rentowy grzywny w wys. 10.000 zł celem zdyscyplinowania organu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie reguluje sposobu weryfikowania prawomocnej decyzji wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Te kwestie reguluje k.p.a. Podniósł, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie przeczące sobie decyzje – odmowna "którą potwierdził oszukany przez urzędników Sąd Okręgowy w [...]w wyroku [...] (wyrok jest prawomocny) i przyznająca, którą organ rentowy – nie przestrzegając procedur – wydał na skutek wniosku z [...]marca 2016r. a Sąd Okręgowy w [...]wyrokiem z dnia [...]sierpnia 2016r. sygn. [...], uprawomocnionym [...]czerwca 2017r. zmienił na skutek odwołania, przyznając świadczenie za sporny okres wraz z odsetkami". Nadto Dyrektor oddziału, który zawinił w tej sprawie (a nie Centrala do której był kierowany wniosek) postanowieniem odmówił wszczęci postepowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności niezgodnej z prawem decyzji z dnia [...]marca 2014r. znak: [...]oraz z dnia [...]maja 2016r. znak: [...]. Zdaniem skarżącego działania i zaniechania pracowników organu rentowego mają charakter bezprawny (naruszają przepisy prawa) i zawiniony, gdyż organ wyższego stopnia nie przeprowadził prawidłowego i wnikliwego postępowania administracyjnego w przedmiocie unieważnienia decyzji i nie doprowadził do niezwłocznego zakończenia sprawy, zgodnie z regułami postępowania i zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadą równego traktowania. Tym samym "bezczynność organu wyższego stopnia poprzez niepodjęcie działań w ramach obowiązujących procedur określonych m. in. w k.p.a. jest nie do przyjęcia". Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu i podkreślając, że zgodnie z art. 83a ust.2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a.. jednakże w świetle ust.4 tego przepisu, unormowanie to nie ma zastosowania w przedmiocie decyzji ustalających uprawnienia do emerytur i rent i ich wysokości, zaś taki charakter mają decyzje kwestionowane przez skarżącego. W dniu [...]marca 2018r. oraz [...]czerwca 2018r. do Sądu wpłynęło dodatkowe pisma skarżącego zawierające stanowisko w sprawie. Podczas rozprawy przeprowadzonej przez Sąd w dniu [...]lipca 2018r. skarżący na pytanie Sądu nie umiał sprecyzować czego dotyczy skarga tj. czy jest to skarga na bezczynność organu, czy jest to skarga na postanowienie Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Sąd mając powyższe na uwadze uznał, że jest to skarga na postanowienie organu o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do treści zawartej w petitum skargi złożonej do WSA. Podczas rozprawy skarżący wskazał również, że neguje właściwość organu, który w pierwszej instancji w sprawie wydał postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Mając na uwadze treść wydanych w sprawie niniejszej orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]września 2017r. znak: [...]utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału w [...]Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]sierpnia 2017r. znak: [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]marca 2014r. znak: [...]oraz z [...]maja 2016r. znak: [...]wydanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]. Obydwie ww. decyzje dotyczyły nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego. Zauważenia zatem wymaga, że skoro wniosek został złożony o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji wydanych w przedmiocie nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego (obydwie wydane przez Dyrektora oddziału ZUS), to rozstrzygniecie we wskazanym trybie zarówno oparte na przepisie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. jak i oparte, tak jak w niniejszej sprawie na przepisie art. 61a k.p.a. winno być rozpoznane przez organ właściwy. Ponieważ w niniejszej sprawie wniosek dot. stwierdzenia nieważności to właściwym zgodnie z przepisem art. 66 § 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jt. Dz. U. z 2016r. poz. 963 z późn. zm – dalej: ustawa o systemie) w związku z art. 157 k.p.a. jest organ wyższego stopnia (organ nadzoru) tj. Prezes ZUS. Tymczasem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane zostało przez Dyrektora Oddziału ZUS a zatem przez organ niewłaściwy. Rozstrzygniecie dotknięte jest zatem przesłanką nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości), co powoduje, iż Sąd był zobligowany zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2017r. poz.1369 z późn. zm.- dalej: p.p.s.a.) stwierdzić nieważność obydwu postanowień. Na marginesie jedynie, bowiem kwestia ta będzie przedmiotem rozpoznania przez organ właściwy tj. Prezesa ZUS w ramach rozpoznania wniesionego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji z dnia [...]marca 2014r. znak: [...]oraz z [...]maja 2016r. znak: [...], Sąd zauważa, że w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że prawo do nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego rekompensuje konieczność wcześniejszego odejścia z zawodu ze względu na szczególne warunki pracy (por. I. Jędrasik-Jankowska, K. Jankowska, Prawo do emerytury. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, Warszawa 2011, s. 457). W judykaturze podkreśla się, że celem ustawy kompensacyjnej było wprowadzenie przejściowego rozwiązania adresowanego do nauczycieli z długim stażem pracy, będącego alternatywą dla emerytur pomostowych, które przysługują nauczycielom w ograniczonym zakresie. Celem wprowadzenia tego świadczenia, podobnie jak wprowadzenia emerytur pomostowych, było złagodzenie utraty możliwości przechodzenia na emeryturę przed osiągnięciem podstawowego wieku emerytalnego przez pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Świadczenia te mają autonomiczny charakter. Ustawodawca od początku zadecydował bowiem o ich stopniowym wygaszaniu i finansowaniu bezpośrednio z budżetu państwa, a nie z wyodrębnionego funduszu, co może wskazywać, że nie są to już świadczenia o charakterze ubezpieczeniowym. Taki pogląd został wyrażony również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 czerwca 2013 r., SK 49/12 (OTK – A 2013 nr 5, poz. 56), w którym skonstatowano, że nauczycielskie świadczenia kompensacyjne nie należą do istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok z 3 marca 2011 r., K 23/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 8). Świadczenie to jest substytutem (namiastką) emerytury nauczycielskiej z art. 88 Karty Nauczyciela (wyrok SA z dnia 14 listopada 2017r. sygn. akt. I UK 447/16; z dnia .18 maja 2017r. sygn. akt II UK 235/16, z dnia 3 października 2017r. sygn. akt II UK 430/16 – dostępne na stronie internetowej - http://www.sn.pl/orzecznictwo). Jest to jednak świadczenie rodzajowo odrębnym od (wszystkich ) emerytur w tym również od emerytury nauczycielskiej przewidzianej w art. 88 Karty Nauczyciela (wskazany wyżej wyrok SN z dnia 3 października 2017r. sygn. akt II UK 430/16). Skoro zatem jest to świadczenie odrębne od wszystkich emerytur to do wnikliwego rozważenia pozostaje czy w wypadku postępowania dotyczącego decyzji wydanych w przedmiocie nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych zasadnym było odwoływanie się do art. 83a ust. 4 ustawy o systemie – wyłączającym zastosowanie ust.1-3 wskazanego artykułu do postępowań dot. emerytur i ich wysokości. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu zawarte w wyroku w szczególności w zakresie właściwości organu do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w przedmiocie nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego.