IV SA/Wa 2402/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi D. R., M. R. i P. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – dalej jako "kpa", po rozpatrzeniu odwołania M. R., D. R. i P. A. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. orzekającej o ustaleniu wysokości i wypłacie odszkodowania za nieruchomość obejmującą nieruchomości lokalowe, znajdujące się w budynku położonym w [...] przy ul. [...] wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i budowlach nie stanowiących odrębnych nieruchomości oraz w gruncie, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Objęta kontrolowanym postępowaniem nieruchomość położona przy ul. [...] w skład, której wchodzą nieruchomości lokalowe (lokale mieszkalne nr [...], [...], [...] oraz niemieszkalny nr [...]) wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i budowlach nie stanowiących odrębnych nieruchomości oraz w gruncie, oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ciągu ulic [...] i [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] z przeprowadzeniem ruchu pod linią kolejową relacji [...]-[...] i dwiema jezdniami ul. [...]. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Prezydent [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowaniu administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Następnie w dniu [...] listopada 2014 r. zostały sporządzone na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J. operaty szacunkowe, w których określono wartość rynkową ww. nieruchomości lokalowych. Pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. M. R., D. R. i P. A. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego J. O., wnieśli o dołączenie do akt sprawy operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby innych postępowań dotyczących nieruchomości przy ul. [...], [...], [...] oraz [...]. W toku przeprowadzonej w dniu 9 stycznia 2015 r. rozprawy administracyjnej Prezydent [...] poinformował strony, że operaty szacunkowe, o dołączenie których wniósł pełnomocnik stron, nie mogą służyć jako dowód w sprawie. W związku z powyższym pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. r.pr. J. O. przedstawił swoje uwagi do sporządzonych w toku niniejszego postępowania operatów szacunkowych. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Prezydent [...], w oparciu o wyceny z dnia [...] listopada 2014 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość obejmującą nieruchomości lokalowe (lokale mieszkalne nr [...], [...], [...] i nr [...]) znajdujące się w budynku położonym w [...] przy ul. [...] wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i budowlach nie stanowiących odrębnych nieruchomości oraz w gruncie, nabytą w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Od decyzji powyższej odwołanie w terminie wnieśli M. R., D. R. i P. A. W odwołaniu strony kwestionowały wysokość przyznanego odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu materiału dowodowego, Wojewoda [...] (dalej "organ") uznał wniesione w sprawie odwołanie za nieuzasadnione i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na kwestię wykorzystania w analizowanym postępowaniu odszkodowawczym operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby innych postępowań administracyjnych. Powołując się na definicję strony postępowania zawartą w art. 28 kpa podkreślił, że M. R., D. R. i P. A. (dalej skarżący) nie byli stronami postępowań odszkodowawczych dotyczących nieruchomości położonych przy ul. [...], [...], [...] i [...], sąsiadujących z nieruchomością będącą przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Niewątpliwie w ocenie organu skarżący posiadają jedynie interes faktyczny, a nie prawny, do uzyskania informacji o stanie innych postępowań odszkodowawczych. Dlatego też, słusznie zdaniem organu, Prezydent [...] odmówił dołączenia do akt spawy operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby innych postępowań odszkodowawczych. Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez Prezydenta [...] art. 10 kpa., organ uznał go za nieuzasadniony i wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] lutego 2015 r. zawiadomienie o zebraniu pełnego materiału dowodowego wyznaczając stronom termin siedmiu dni na zapoznanie się z zebraną dokumentacją a stosownym pismem z dnia [...] lutego 2015 r. pełnomocnik skarżących ustosunkował się do ww. materiału dowodowego. Decyzja odszkodowawcza została natomiast wydana w dniu [...] lutego 2015 r., a zatem, zdaniem organu, nie ma podstaw do wysuwania zarzutu stawianego przez skarżących, że nie mogli skorzystać ze swoich uprawnień wynikających z art. 10 kpa. Odnosząc się do zarzutów dotyczących sporządzonej wyceny nieruchomości, organ stwierdził, iż są one tożsame z uwagami, zgłaszanymi na etapie zapoznawania się z wyceną przed organem pierwszej instancji, zawartymi w pismach skarżących z dnia 28 stycznia i 17 lutego 2015 r. Jednocześnie po przeanalizowaniu uwag stron oraz odpowiedzi autorki wyceny na zgłoszone uwagi, organ nie podzielił zarzutów skarżących co do wyceny nieruchomości, uznając ją za sporządzoną prawidłowo. Wyjaśnił w tym miejscu, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ uznał sporządzoną wycenę za prawidłową i zarzucił, że w toku całego postępowania skarżący nie zwrócili się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o weryfikację operatu szacunkowego. Skargę na powyższą decyzję złożyli D. R., P. A. i M. R. zarzucając organom naruszenie: - art. 78 § 1 kpa polegające na nieuzasadnionym zignorowaniu konsekwentnych wniosków dowodowych stron postępowania o załączenie do akt sprawy konkretnych operatów szacunkowych dotyczących podobnych nieruchomości położonych w sąsiedztwie, za jakie ustalono odszkodowania z tego samego powodu; - art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa i art. 10 § 1 kpa; - art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania zawartej w tym przepisie definicji wartości rynkowej nieruchomości oraz bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych skarżących; - przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: "ppsa", dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ppsa). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że nie naruszają one prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Przede wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 dalej jako "ugn") ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) co oznacza, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny określono natomiast w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Jednak wbrew twierdzeniom organu, operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową a także czy jest on zgodny z obowiązującymi przepisami. Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ugn). Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn). Zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 i 3 ugn). Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm. dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji, nie uwzględnia się przy tym nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Natomiast w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 § 36 rozporządzenia stosuje się wówczas odpowiednio. (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). W sprawie niniejszej uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera pojedyncze braki wskazujące na to, ze organ nie opisał dość wnikliwie oceny dokonanej w stosunku do złożonego przez biegłego operatu. Powyższe nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Jak wskazano bowiem wyżej zasady wyceny zostały szczegółowo określone przez ustawodawcę a sama skarga nie zawiera zarzutów merytorycznych wskazujących na naruszanie konkretnej normy prawnej czy też przyjętych i uznanych powszechnie zasad wyceny nieruchomości. Zdaniem Sądu bez znaczenia dla wyniku sprawy jest też okoliczność, że organy odmówiły mocy dowodowej wyszczególnionym przez pełnomocnika skarżących w toku postępowania operatom szacunkowym. Istotnie operaty te sporządzone były na potrzeby odrębnych postępowań prowadzonych przez organ w innych sprawach, jednak dotyczyły nieruchomości sąsiednich i w tym zakresie przy prawidłowo sformułowanych zarzutach dotyczących kwestii wyceny nieruchomości podobnych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie i wywłaszczonych w tym samym czasie na potrzeby tej samej inwestycji – ceny tychże nieruchomości nie powinny znacząco od siebie odbiegać. Zawarta w ww. operatach wycena dotyczyła bowiem nieruchomości tj. nieruchomości położonych przy ul. [...], [...], ul. [...] oraz ul. [...]. Jednak w kontrolowanej sprawie okoliczność, iż były to nieruchomości sąsiednie do wycenianych w tym postępowaniu nie miała znaczenia, gdyż były to nieruchomości niepodobne w rozumieniu definicji "nieruchomości podobnej" zawartej a art. 4 pkt. 16 ugn. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Tymczasem w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z wyceną nieruchomości lokalowych tj. samodzielnych lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.j. Dz.U.2015, poz.1892) a nie z nieruchomościami gruntowymi w rozumieniu art. 46 § 1 kc czy art. 4 pkt. 1 ugn. Porównywanie cen nieruchomości gruntowych choćby sąsiadujących ze sobą z nieruchomościami lokalowymi nie znajduje uzasadnienia, gdyż normatywnie i faktycznie są to zupełnie inne nieruchomości. Tymczasem skarżący dokonali dodania wartości swoich nieruchomości lokalowych (z udziałem prawa własności w gruncie) usytuowanych w sąsiedztwie nieruchomości gruntowej zabudowanej podobnym budynkiem i uznali, że ceny tych nieruchomości winny być zbieżne. Tymczasem wartości te w zależności od konkretnego stanu faktycznego mogą się diametralnie różnić a najprostszym na to przykładem jest budynek "wielomieszkaniowy" usytuowany na gruncie o podobnej powierzchni składający się np. z 50 nieruchomości lokalowych z odpowiednim udziałem w nieruchomości gruntowej i budynek jednorodzinny na sąsiednim gruncie o tej samej powierzchni. Suma wartości nieruchomości lokalowych takiego 50-mieszkaniowego budynku byłaby nieporównywalnie wyższa niż wartość budynku jednorodzinnego, ale tego typu zależność wynika wyłącznie z ilości i wartości nieruchomości lokalowych nawet przy tożsamej powierzchni nieruchomości gruntowych. Nade wszystko ceny nieruchomości lokalowych nie przekładają się wprost na cenę nieruchomości gruntowej pod budynkiem zawierającym takie nieruchomości, a powodem tego jest choćby fakt niedopuszczalności zniesienia współwłasności gruntu pod budynkiem do czasu kiedy istnieje choćby jedna nieruchomość lokalowa. Uwzględniając powyższe należało przyjąć, że brak dopuszczenia jako materiał dowodowy i brak odniesienia się przez organy do operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby wyceny nieruchomości sąsiednich nie miał wpływu na wynik sprawy gdyż porównanie tych operatów w świetle okoliczności sprawy było całkowicie bezprzedmiotowe. Jednocześnie ani odwołanie ani skarga nie zawierały rzeczowych argumentów merytorycznych wskazujących na wadliwość wyceny nieruchomości lokalowych. Skarżący zresztą nie wskazali na przykłady droższych nieruchomości lokalowych wywłaszczonych pod tę samą inwestycje a jedynie powoływali się na zabudowane domami jednorodzinnymi nieruchomości gruntowe. Tymczasem nawet niezabudowana jakimkolwiek budynkiem nieruchomość gruntowa w danych okolicznościach rynkowych może być droższa niż nieruchomość, na której usytuowane są pojedyncze nieruchomości lokalowe (mieszkalne czy użytkowe). Biorąc to pod uwagę za bezpodstawny uznać należało zarzut naruszenia art. 78 § 1 kpa. W ocenie Sądu nie mogą być uznane za skuteczne także zarzuty naruszenia art. 10 § 1, art. 77 § 1 kpa. Jak wynika z akt sprawy pełnomocnik skarżących brał udział w przeprowadzonej przed organem pierwszej instancji rozprawie administracyjnej oraz składał pisma i wnioski w toku prowadzonego postępowania. Ponadto pismem z dnia 11 lutego 2015 r. Prezydent [...] poinformował strony o zebranym materiale dowodnym i umożliwił im wypowiedzenie się w tym zakresie, z czego zresztą skarżący skorzystali (patrz pismo z dnia 17 lutego 2015 r.). Materiał dowodowy został natomiast zebrany rzetelnie a jego ocena nie budzi wątpliwości Sądu. Podjęte natomiast rozstrzygnięcia w sprawie zawierają wszelkie elementy decyzji administracyjnych a ich uzasadnienia obrazują zarówno zaistniały w sprawie stan faktyczny, przebieg postępowania oraz wnioski z niego wyciągnięte. W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa jednak nie miało to wpływu na wynik postępowania, nie było zatem podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa. Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 ppsa.