IV SA/Wa 2408/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T. U. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...], wydanej na wniosek nabywcy – T.U. i wyrażającej zgodę na nabycie przez niego nieruchomości rolnej położonej w gminie [...], powiat [...], stanowiącej działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2,11 ha, dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgi wieczyste nr [...] i nr [...] – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję organu I instancji w całości i w całości umorzył postępowanie przed tym organem. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: T. U. zwrócił się do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2017 r. o wyrażenie zgody na nabycie przez niego, w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego: 1) prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości rolnej, oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 1,63 ha, położonej we [...], przysługującego Z. G., 2) prawa własności nieruchomości rolnej, oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,48 ha, położonej we [...], przysługującego Z. G.. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wyraził zgodę na nabycie przez T. U. prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego wskazanych wyżej nieruchomości rolnych. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. G., wnosząc o "wstrzymanie zgody" oraz "wstrzymanie wydania pozwolenia" na nabycie przez T. U. prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości. Rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji w całości albo w części. Minister podkreślił, że umorzenie przez organ odwoławczy postępowania przed organem I instancji następuje w razie wystąpienia przyczyn określonych w art. 105 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Powołując się na orzecznictwa sądowo-administracyjne, organ ten wskazał, że ponieważ art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie precyzuje przyczyn umorzenia postępowania I instancji w ramach procedury odwoławczej, należy przyjąć, iż umarzając to postępowanie organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 kpa, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. Tym samym w piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, że zamiarem Z. G. (właściciela nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] oraz użytkownika wieczystego nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]), nie było w ogóle zbycie przysługujących mu do wspomnianych nieruchomości praw. Świadczy o tym treść jego oświadczenia, zawartego w piśmie z dnia [...] września 2017 r. oraz w odwołaniu z dnia [...] października 2017 r.. Wskazał on, poprzez kilkukrotne zwrócenie się do organów obu instancji o "wstrzymanie zgody na nabycie działki [...] i [...]", "wstrzymanie wydania zezwolenia" oraz "wstrzymanie wydania pozwolenia na nabycie przedmiotowych działek", że w istocie nie chce zbyć przysługujących mu do tych nieruchomości praw na rzecz T. U.. Należało zatem uznać, że po zapoznaniu się z oświadczeniem Z. G. z dnia [...] września 2017 r. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa powinien umorzyć prowadzone postępowanie administracyjne. Postępowanie, o którym mowa w art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego jest postępowaniem, które może zostać zainicjowane przez nabywcę, jednakże istotne jest, aby zamiarem właściciela/użytkownika wieczystego było również zbycie przysługujących mu praw do nieruchomości na rzecz podmiotu, który wystąpił z wnioskiem. Przepisy tej ustawy, regulujące kwestie zbywania nieruchomości rolnych, nie przewidują regulacji, w oparciu o które wnioskodawca może domagać się wydania przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa decyzji wyrażającej zgodę na nabycie prawa własności/prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnej, w sytuacji gdy właściciel/użytkownik wieczysty tejże nieruchomości nie zamierza zbyć. Postępowanie administracyjne w takiej sytuacji jest całkowicie bezprzedmiotowe. Tym samym, Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa nie był uprawniony do orzekania wbrew woli właściciela/użytkownika wieczystego nieruchomości i wyrażenia zgody na sprzedaż jego gruntów w trybie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Z decyzją tą nie zgodził się T. U., zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w związku z art. 138 §1 pkt 2 kpa, poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki przemawiające za uwzględnieniem złożonego przez T. U. wniosku o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego, a przede wszystkim przeniesienie to odbyło się za zgoda zbywcy (tj. Z. G.) i zgodnie z jego oświadczeniem woli zawartym w podpisanych przez niego aktach notarialnych, w związku z czym brak było podstaw do tego, aby wydać zaskarżone orzeczenie; 2. naruszenie przepisów postępowania a mianowicie: - art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku, gdyż zbywca nie chce zbyć przysługujących mu do tych nieruchomości praw na rzecz T. U. w sytuacji, gdy zgoda taka została przez niego wyrażona w pierwszej kolejności w umowie pożyczki oraz umowie zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości i użytkowania wieczystego w celu zwolnienia z długu, spisanych w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 2004 r., Rep. [...] nr [...], a także następnie w udzielonym T. U. pełnomocnictwie do przeniesienia własności nieruchomości objętych wnioskiem, które to pełnomocnictwo zawarte zostało w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 2004 r., Rep. [...] nr [...], a przedmiotowe pełnomocnictwo nie wygasło, gdyż udzielona Z. G. pożyczka nie została przez niego spłacona, a przedmiotowa umowa zobowiązująca rozwiązana; - art. 8 i art. 80 kpa, poprzez: a) przyjęcie za prawidłowe i zasadne, a tym samym dające podstawę do umorzenia postępowania, oświadczenia złożone przez zbywcę nieruchomości (Z. G.) w piśmie z dnia [...] września 2017 r. oraz w odwołaniu z dnia [...] października 2017 r., których jedynym celem było uniemożliwienie, wobec braku spłaty udzielonej mu pożyczki, zaspokojenia wierzyciela T. U. zgodnie z zawartą między stronami umową dnia [...] września 2004 r., a tym samym całkowite pominięcie złożonego przez zbywcę nieruchomości oświadczenia woli zawartego w akcie notarialnym, na podstawie którego skarżący uprawniony był do przeniesienia na swoją rzecz nieruchomości objętych wnioskiem, b) pominięcie treści, jak i skutków prawnych złożonego w akcie notarialnym oświadczenia woli, a także udzielonego przez Z. G. T. U. pełnomocnictwa, w sytuacji gdy nie zostało wykazane, aby pełnomocnictwo to wygasło na skutek spłaty pożyczki czy rozwiązania przez strony umowy zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego w celu zwolnienia z długu, a powoływane w treści pisemnego odwołania z dnia [...] października okoliczności dotyczące sfałszowania podpisanego przez strony aneksu do umowy pożyczki okazały się nieprawdziwe, gdyż prowadzone w tym zakresie (na skutek zawiadomienia zbywcy) postępowanie przygotowawcze zostało umorzone z uwagi na brak znamion czynu zabronionego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i w całości należało podzielić ustalenia dokonane przez organ II instancji. Zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 2) ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1405 ze zm.; dalej: ustawa), nabycie nieruchomości rolnej (...) może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, która: a) posiada kwalifikacje rolnicze albo której, pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji zawodowych, przyznano pomoc, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1856 oraz z 2018 r. poz. 311) albo w art. 3 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627), a termin na uzupełnienie tych kwalifikacji jeszcze nie upłynął, b) daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego. O ile w okolicznościach niniejszej sprawy nie budziły wątpliwości wskazane wyżej przesłanki warunkujące nabycie przez skarżącego praw do przedmiotowych nieruchomości rolnych, o tyle w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie wystąpiła zasadnicza okoliczność skutkująca możliwością wydania decyzji na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 2) ustawy, którą jest zamiar zbycia tych praw przez dotychczasowego właściciela/użytkownika wieczystego. Zarzuty skargi sprowadzają się do kwestii wyrażenia przez Z. G. zgody na zbycie praw przysługujących mu do nieruchomości wskazanych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r.. Skarżący upatruje tej zgody w oświadczeniach złożonych przez właściciela/użytkownika wieczystego tych nieruchomości w aktach notarialnych z dnia [...] września 2004 r. (jeden dotyczy umowy pożyczki i umowy zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości i użytkowania wieczystego w celu zwolnienia z długu, drugi zaś udzielenia pełnomocnictwa do przeniesienia nieruchomości objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na ich nabycie na rzecz skarżącego). Okoliczności sporządzenia i treść tych aktów notarialnych nie budzą żadnych wątpliwości. Skarżący deprecjonuje tym samym treść oświadczeń złożonych przez potencjalnego zbywcę (Z. G.), złożonych w toku postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego. Z tych ostatnich oświadczeń bezsprzecznie zaś wynika brak woli i zamiaru wyzbycia się położonych we F. działek o numerach [...] i [...]. Kwestia ta nie może budzić żadnych wątpliwości, zaś ostateczny wyraz znalazła ona w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w odpowiedzi na skargę wniesionej przez Z.G. (k. 36-39 akt). Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje forma wyrażenia lub niewyrażenia zgody przez Z. G.. Innymi słowy, z punktu widzenia przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie jest istotne w jakiej formie potencjalny zbywca wyraża zgodę na zbycie praw przysługujących mu w stosunku do określonych nieruchomości lub zgody tej odmawia. Oznacza to, że forma aktu notarialnego w tym przypadku nie ma "większej mocy", ani nie jest "ważniejsza" od żadnej innej formy (np. ustnej, czy zwykłej formy pisemnej). Istotna jest jedynie sama wola danego podmiotu, która musi być w dostatecznie wyraźny sposób zakomunikowana na zewnątrz, tj. w stosunku do organu orzekającego w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 2a ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zwrócić należy uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy T. U. wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa we własnym imieniu, a nie w imieniu Z. G. na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez niego w dniu [...] września 2004 r., co spowodowałoby prowadzenie przez organ I instancji postępowania w oparciu o art. 2a ust. 4 pkt 1) ustawy. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu chybiony jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci wskazanego przepisu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a w konsekwencji równie nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na zakończenie wskazać należy, że zdziwienie budzi twierdzenie skarżącego, iż jedynym celem oświadczeń złożonych przez Z. G. w piśmie z dnia [...] września 2017 r. oraz w odwołaniu z dnia [...] października 2017 r. było uniemożliwienie, wobec braku spłaty udzielonej mu pożyczki, zaspokojenie wierzyciela T. U.zgodnie z zawartą między stronami umową dnia [...] września 2004 r.. Przeczą temu znajdujące się w aktach administracyjnych zawiadomienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] A. B. o wszczęciu przeciwko uczestnikowi dwóch postępowań egzekucyjnych z wniosków skarżącego (Km [...] i Km [...]). Nie wynika z nich wprawdzie, czy będące ich podstawą tytuły wykonawcze (nakazy zapłaty w postępowaniu nakazowym sygn. akt [...] i sygn. akt [...]) powstały wobec niewykonania umowy pożyczki z dnia [...] września 2004 r., czy też z innego stosunku prawnego, jest to jednak bez znaczenia dla samej możliwości dochodzenia na drodze cywilnoprawnej roszczeń z rzeczonej umowy pożyczki. Także obojętna dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest kwestia efektu (tj. umorzenia) postępowania przygotowawczego z zawiadomienia Z. G. o sfałszowaniu aneksu do umowy pożyczki. Istota sprawy sprowadza się bowiem do ustalenia, czy wyraził on zgodę na zbycie praw do wskazanych wyżej nieruchomości, czy też ostatecznie brak jest z jego strony takiej zgody. Patrząc na problem z innej perspektywy można dojść również do wniosku, że zbywca może po prostu zmienić zdanie w sprawie zbycia swych nieruchomości i odmówić takiej czynności, a powyższa ustawa nie uzależnia zgody na dokonanie tego zbycia (lub jej braku) od jakiejkolwiek formy tej czynności. Ważna jest tylko wola potencjalnego zbywcy (lub jej brak) w chwili orzekania przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie takich nieruchomości przez osobę fizyczną zamierzającą utworzyć gospodarstwo rodzinne. Organ odwoławczy poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i doszedł do prawidłowych wniosków, nie naruszając zasad określonych w art. 7 i w art. 77 kpa. Nie doszło też do naruszenia zawartej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, ani wynikającej z art. 80 kpa zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd podzielił w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Z kolei poza przedstawionymi wyżej okolicznościami Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 kpa zaskarżona decyzja została we właściwy sposób uzasadniona, co wynika z powyższych ustaleń. Prowadzi to do wniosku, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji zasadnie uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji. Z uwagi na powyższe skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ppsa.