IV SA/Wa 2409/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Anna Szymańska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi L.K. i P.K. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy -oddala skargę- Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2015 r. nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, określanej dalej jako K.p.a.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2013 r., poz. 647), powoływanej dalej jako u.p.z.p., po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez L. i P.K., na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (zwanego dalej Dyrektorem RDLP) z [...] listopada 2014 r., znak [...], odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów leśnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalno - usługowych na działkach nr [...], [...], [...], obrębu geodezyjnego [...], Gmina [...], utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora RDLP. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu przedstawiony został następujący stan sprawy. Pismem z [...] listopada 2014 r. znak [...], Wójt Gminy [...] wystąpił do Dyrektora RDLP z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalno - usługowych na działkach nr [...], [...], [...], obrębu geodezyjnego [...], Gmina [...]. Dyrektor RDLP pismem z 19 listopada 2014 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przesłanie wyrysu ww. działek oraz (jeżeli projekt decyzji obejmuje grunty leśne), zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne uzyskanej przy sporządzaniu planu miejscowego który utracił moc. W odpowiedzi, Wójt Gminy [...] w piśmie z 24 listopada 2014 r. poinformował, że projekt decyzji obejmuje w części grunty leśne (0,0270 ha), i nie były one objęte ww. zgodą. Przesłał przy tym kopię mapy ewidencyjnej oraz wypis z rejestru gruntów dla działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...]. Mając na uwadze powyższe, Dyrektor RDLP uznał, że inwestycja na gruntach leśnych spowoduje zmianę ich dotychczasowego sposobu użytkowania - z leśnego na nieleśny. W związku z brakiem zgody na taką zmianę, uzyskanej przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc Dyrektor RDLP stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i postanowieniem z [...] listopada 2014 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. Skarżący wnieśli do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (pismo z 9 grudnia 2014 r.). zażalenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazując, że wójt powinien uzyskać stosowną zgodę właściwych organów. W zaskarżonym postanowieniu z [...] maja 2015 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wyjaśnił, że uzgadnia on, jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych decyzje o warunkach zabudowy w zakresie przesłanki przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., która brzmi: teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust, 1. Przesłanka ta odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, których wystąpienie obliguje do pozytywnego uzgodnienia decyzji, a ich brak - do odmowy uzgodnienia. Organ wywodził, że pierwsza z tych okoliczności (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) zachodzi wtedy, gdy inwestycja ma przeznaczenie leśne, np. budynek wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej. Natomiast, druga z okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc) zachodzi wtedy, gdy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, a następnie w planie miejscowym dokonano tej zmiany. Z zapisów planu, w którym dokonano takiej zmiany można domniemywać, że taka zgoda była wydana, o ile nie zostanie udowodniony fakt przeciwny, tj. fakt niewydania zgody. W ocenie organu na podstawie otrzymanych dokumentów można ustalić, czy w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. I tak, pierwsza z okoliczności wskazanych w tym przepisie (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) nie zachodzi, gdyż inwestycja ma przeznaczenie mieszkaniowo - usługowe, a nie leśne. Nie zachodzi również druga z okoliczności (teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc), gdyż zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na niewydanie takiej zgody (pismo Wójta Gminy [...] z 24 listopada 2014 r.). Zatem, działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], obrębu geodezyjnego [...], nie były objęte zgodą uzyskiwaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc, a więc nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co obliguje organ do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. L.K. i P.K. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając że to Wójt Gminy [...] zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, powinien uzyskać stosowną zgodę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez stwierdzenie, że nie ma możliwości pozytywnego uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na gruntach leśnych, ponieważ teren planowanej inwestycji nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., podczas gdy w celu zmiany przeznaczenia gruntów, to wójt gminy [...] powinien, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy, uzyskać zgodę właściwego organu, b) art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie niespełnione pozostają wyrażone w nim warunki, pomimo, że odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponosi wójt gminy [...]. Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo skarżący wywodzili, że grunty leśne, które są położone na jednej z przedmiotowych działek zajmują jedynie niewielki fragment jej powierzchni. Drzewa są rozproszone i usytuowane na uboczu, stąd - w ocenie skarżących - klasyfikacja przedmiotowych gruntów jako gruntów leśnych budzi wątpliwości i nie odpowiada rzeczywistości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, ze zm.), w tym przepis art. 7 ust. 1, stanowią, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), zwiększono ochronę gruntów rolnych klas I-III, znosząc przesłankę zwartości obszaru projektowanego przekraczającego 0,5 ha. Z powyższego przepisu jasno wynika, że jedynie wyrażenie zgody o której mowa pozwala na zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień o przeznaczeniu określonego terenu leśnego na cele nierolnicze lub nieleśne. Warto przy tym podkreślić, że gmina nawet wówczas, gdy uzyska zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia terenów leśnych - o określonej w tej zgodzie powierzchni - na cele nieleśne może "zaniechać" tej zmiany bądź dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiany przeznaczenia jedynie części tych gruntów leśnych. Ze zgody udzielonej na podstawie wspomnianego już art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika bowiem obowiązek dokonania zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Organ planistyczny nie jest związany taką decyzją i mimo uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, może "odstąpić" od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych (w części lub w całości). Sama zgoda na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne nie nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego (radę gminy) obowiązku zmiany przeznaczenia tych terenów. Jak jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010r. (sygn. akt II OPS 1/10 opubl. w CBOSA), jeśli po zakończeniu procedury planistycznej, tj. po uchwaleniu planu, rada gminy będzie chciała zmienić uchwalony plan miejscowy i jednak zmienić przeznaczenie danego gruntu leśnego na cele nieleśne, to będzie konieczne przeprowadzenie ponownie procedury planistycznej, w tym ponowne wystąpienie do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Udzielona zgoda nie jest zgodą bezterminową. A to chociażby z tego powodu, iż może zmienić się tak stan prawny, jak i stan faktyczny na danym terenie w zakresie zurbanizowania terenu, rozwoju określonych gatunków fauny i flory, który będzie przemawiał za potrzebą ochrony pozostałych gruntów leśnych (ochrona jakościowa i ilościowa gruntów leśnych) i koniecznością ochrony różnorodności biologicznej. Przedstawiona okoliczność ma istotne znaczenie, jeśli zważyć, że brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele inne niż leśne (rolnicze) skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania go za nieważny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1900/08, opubl. w CBOSA ). Nie może jednak odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez skarżących na konieczność zastosowania opisanej wyżej instytucji, ujętej w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jako dedykowanej procedurze zmiany planu, w trakcie dokonywania uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wskazany przepis wskazuje, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), wnioskuje do właściwego organu i wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze nieleśne w procedurze zmierzającej do uchwalenia "nowego" planu miejscowego. Nie można bowiem, interpretując ten przepis, tracić z pola widzenia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie zatem organ wywodził, że regulacja przewidziana w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma zastosowania do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wskazuje na to również treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Po myśli art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4). Organy uzgadniające dokładnie ustaliły stan faktyczny (jego elementy nie są podważane przez stronę skarżącą), który wskazuje na to, że nie ma podstaw do uznania, że wystąpiły pozytywne przesłanki do udzielenia zgody z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku kolejny argument skarżących. Przeznaczenie, klasyfikacja, powierzchnia gruntów oraz forma władana nieruchomością wynika z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla danej nieruchomości. Ewidencja gruntów i budynków prowadzona jest na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ewidencję prowadzi starosta, którego jednym z podstawowych zadań jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji wyłącznie z urzędu lub na wniosek określonych podmiotów m.in. właścicieli, użytkowników wieczystych. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające na przykład z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, czy opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Operat geodezyjny aktualizuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Ocena skarżących, kwestionujących prawidłowość zaklasyfikowania terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy jako las, i podnoszących, że dane zawarte w ewidencji gruntów odnośnie do przedmiotowych działek nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi na gruncie, nie może być rozstrzygnięta w postępowaniu w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżone postanowienie, podobnie jak poprzedzające je postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nie narusza prawa materialnego, a Sąd, zobowiązany do dokonania kontroli całego zaskarżonego aktu, nie dostrzegł innych naruszeń prawa, które powodowałyby konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zawarł czytelny wywód, pozwalający na prześledzenie toku rozumowania organu, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe względy zadecydowały o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.