IV SA/Wa 2412/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. z siedzibą we L. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - oddala skargę - Decyzją Wojewody [...] z dnia z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] orzeczono o nałożeniu na przewoźnika T. z siedzibą we L., kary administracyjnej w wysokości 3.000 euro, co w przeliczeniu na złote wg średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej wynosiło 12.569,40 zł, za to iż w dniu 20 grudnia 2012r. przywiózł on do granicy Rzeczypospolitej Polskiej autokarem relacji L. – W. obywatelkę [...] – O. L., która nie posiadała zezwolenia uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pełnomocnik przewoźnika wniósł za pośrednictwem organu I instancji odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, a ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie postanowień art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen w zw. z art. 135 i 138 ustawy o cudzoziemcach oraz z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak również art. 7, 8, 11, 77 i 88 Kpa. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że: • Przepisy dotyczące odpowiedzialności przewoźnika, zawarte w ustawie o cudzoziemcach, interpretować należy w kontekście prawa wspólnotowego, w tym przypadku Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen, w której występuje pojęcie "dokumentu podróżnego uprawniającego do przekroczenia granicy", który to dokument nie jest tożsamy z wizą. Wobec czego, w opinii skarżącego, obowiązek ciążący na przewoźniku polega na sprawdzeniu, czy osoby przywożone przez niego do granicy strefy Schengen mają przy sobie ważny dokument podróży, zaś przepisy szczegółowe zawarte w ustawie o cudzoziemcach, nakładające na przewoźnika obowiązek upewnienia się, że osoby te posiadają również ważne wizy, jest niezgodny z przepisami wspólnotowymi. • Dodatkowo skarżący podniósł, że weryfikacja, czy cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej posiada ważną wizę, należy do obowiązków Straży Granicznej, która została przez ustawodawcę upoważniona do niezbędnych do tego czynności. • Poprzez naruszenie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego • przewoźnik jest uprawniony i zobowiązany wyłącznie do "podjęcia działań dla upewnienia się...", w najmniejszym stopniu nie jest zaś odpowiedzialny za przeciwdziałanie rezultatowi w postaci pojawienia się na granicy przywiezionego przez niego cudzoziemca, nieposiadającego uprawnienia do wjazdu na terytorium RP. W przeciwnym wypadku działałby on w granicach obowiązków i uprawnień właściwym funkcjonariuszom Straży Granicznej; • materiał dowodowy wskazuje, iż pracownicy T. uczynili zadość swojemu obowiązkowi zmierzającemu do ustalenia, czy wszyscy pasażerowie posiadają ważny dokument podróży. Pani O. L. miała przy sobie paszport nr [...] ważny do dnia 13.09.2021r. Po rozpatrzeniu odwołania przewoźnika od ww. decyzji organu wojewódzkiego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. W uzasadnieniu decyzji Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podał, że w dniu 3 stycznia 2013r. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wymierzenie kary administracyjnej przewoźnikowi – T., wskazując, iż w dniu 20 grudnia 2012r. przywiózł on do granicy Rzeczypospolitej Polskiej autokarem relacji L. – W. obywatelkę [...] – O. L., która nie posiadała zezwolenia uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W wyniku przeprowadzonej 20 grudnia 2012r. przez funkcjonariuszy Straży Granicznej odprawy wjazdowej pasażerów wskazanego autokaru stwierdzono, że O. L. posiadała dokument podróży wraz z wydaną przez konsula we L. wizą Schengen z terminem ważności od dnia 31 maja 2012r. do dnia 30 listopada 2012r. Wobec faktu, że O. L. nie posiadała zezwolenia uprawniającego do wjazdu na terytorium Polski w dniu 20 grudnia 2012r., uwzględniając wniosek Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. Wojewoda [...] orzekł o nałożeniu na przewoźnika kary administracyjnej, przewidzianej wart. 138 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2011r., Nr 264, poz. 1573 ze zm.), w wysokości 3.000 euro. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że przywieziona do granicy RP cudzoziemka nie posiadała w dniu 20 grudnia 2012r. ważnego dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy. W dniu 20 grudnia 2012r. w Placówce Straży Granicznej w [...] na kierunku wjazdowym do Polski do odprawy granicznej zgłosiła się pani O. L., która podróżowała jako pasażerka autokaru marki SCANIA o nr rej. [...], relacji L. – W. i która nie legitymowała się ważnym tytułem uprawniającym ją do wjazdu na terytorium Polski. Cudzoziemka posiadała ważny dokument podróży. W dokumencie podróży cudzoziemki zamieszczona była wiza Schengen, wydana jej przez konsula polskiego we L., na czas pobytu 60 dni, z terminem ważności od dnia 31 maja 2012r. do dnia 30 listopada 2012r. W dniu 20 grudnia 2012r. cudzoziemka zeznała, że udawała się w odwiedziny do znajomego do K. i sądziła, że jej wiza ważna jest do dnia 30 grudnia 2012r. O. L. zeznała również, że nikt nie sprawdzał jej wizy, ani przy kupowaniu biletu, ani w autobusie. W tym samym dniu przesłuchany został kierowca autobusu, który zeznał, że sprawdzeniem, czy wszyscy pasażerowie posiadają dokumenty uprawniające do przekroczenia granicy zajmował się jego zmiennik, drugi kierowca. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] odmówił cudzoziemce wjazdu na terytorium Polski, z powodu braku ważnej wizy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach przewoźnik, który drogą powietrzną lub morską przywiózł cudzoziemca do granicy, jest obowiązany do podjęcia działania dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Z kolei zgodnie z art. 138 ust. 1, 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3.000 do 5.000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500.000 euro. Przepis ust. 1 dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Przeliczenia równowartości euro, o której mowa w ust. 1, na złote dokonuje się według średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski dla tej waluty w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej. Organ centralny podkreślił, że art. 135 ustawy o cudzoziemcach nakłada na przewoźników określonego typu obowiązki. Przewoźnik jest obowiązany do "podjęcia działania dla upewnienia się", że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Należy wskazać, iż ustawodawca wyraźnie przesądził, że obowiązek ten dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Zakres obowiązków sformułowany został precyzyjnie. Wynika z niego jasno, że przewoźnik chcąc wykonywać usługi przewozu osób nie będących obywatelami polskimi przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (nawet tranzytem) obowiązany jest zapoznać się z przepisami dotyczącymi przekraczania granic i pobytu w Polsce, jak również w krajach, do których wykonuje transport. Należy podkreślić, że ryzyko nieznajomości przepisów obowiązujących w tym zakresie obciąża przewoźników. Skoro na mocy art. 135 ustawy o cudzoziemcach na przewoźniku ciążyły określone obowiązki kontrolne względem cudzoziemców to przewoźnik ten powinien powierzyć ich wykonywanie osobie, która dostatecznie zna zakres tych obowiązków. Ponieważ ustawodawca nałożył na przewoźników pewnego typu obowiązki to przewoźnik obowiązany był w tym przypadku do zdobycia określonej wiedzy, aby móc obowiązki te efektywnie wykonywać. Należy również dodać, że przewoźnik zagraniczny chcący wykonywać czynności zawodowe na terenie innego kraju nie jest zwolniony z przestrzegania norm prawnych obowiązujących na terytorium tego państwa zwłaszcza w zakresie związanym z tą działalnością. Przed podjęciem działalności powinien się z tymi normami zapoznać. Skutki zaniechania tej powinności ustawa określa jasno w art. 138 ustawy o cudzoziemcach, który ma charakter obligatoryjny i zobowiązuje organy administracji publicznej do wydania decyzji o nałożeniu na przewoźnika kary administracyjnej w określonym w tym przepisie przypadku. Wzór i wygląd wiz powinien być znany osobom zajmującym się transportem międzynarodowym ludzi. Wizy posiadają wyraźnie wskazaną datę rozpoczęcia i zakończenia jej ważności oraz liczbę dni uprawniającą cudzoziemca do pobytu na terytorium obszaru Schengen. W ocenie organu odwoławczego, pracownik przewoźnika który przywiózł cudzoziemkę z terytorium [...] do granicy Rzeczypospolitej Polskiej, nie dopełnił nawet minimum staranności aby ustalić, czy cudzoziemka O. L. posiadała w dniu 20 grudnia 2012r. ważne zezwolenie uprawniające do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sprawdzenie dokumentu podróży cudzoziemki byłoby wystarczające do stwierdzenia, że nie ma w nim takiego zezwolenia, które jest ważne w dniu 20 grudnia 2012r.. Wystarczyło jedynie wnikliwie sprawdzić dokument podróży aby stwierdzić, że ważność wizy wygasła z dniem 30 listopada 2012r. Wiedząc o tym, mając na względzie obowiązujące przepisy, przewoźnik powinien nie wyrazić zgody na podróż cudzoziemki do granicy RP. Zaniechanie powinności weryfikacji dokumentów podróży pasażerów w celu sprawdzenia, czy posiadają oni uprawnienia na wjazd na terytorium Polski obciąża przewoźnika odpowiedzialnością za naruszenie art. 135 ustawy o cudzoziemcach i wyczerpuje dyspozycje zawartą w art. 138 tej samej ustawy. Z uwagi na wstąpienie Polski do strefy Schengen podstawowe znaczenie dla przewoźnika wykonującego usługi w zakresie takim jak T., było zapoznanie się w niezbędnym zakresie z właściwymi przepisami regulującymi ruch w tej strefie w tym z rozporządzeniem (WE) NR 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. UE L Nr 105 poz. 1 z późn. zmianami), Konwencją Wykonawczą do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 roku między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. UE.L. z 2000r. Nr 239 poz. 19, z późn. zmianami), jak również z przepisami ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach. Ryzyko nieznajomości przepisów obowiązujących w tym zakresie obciąża przewoźników. Skoro na mocy art. 135 ustawy o cudzoziemcach na przewoźniku ciążyły określone obowiązki kontrolne względem cudzoziemców to przewoźnik ten powinien powierzyć ich wykonywanie osobie, która dostatecznie zna zakres tych obowiązków. Skutki ich niedopełnienia zostały jasno określone w przepisach ustawy o cudzoziemcach. Wzór naklejki wizowej zawiera termin ważności wizy, który to termin jest umieszczany w stałym polu, zgodnie z załącznikiem do Rozporządzenie Rady (WE) NR 1683/95 z dnia 29 maja 1995 r. ustanawiającego jednolity formularz wizowy, co czyni weryfikację terminu ważności wizy łatwą i niejako automatyczną, w przypadku wglądu do niej w celu dokonania tej weryfikacji. Sprawdzenie daty początkowej i końcowej ważności wizy, jej typu itd. należy w świetle brzmienia art. 135 ust. 1 ustawy do elementarnych obowiązków przewoźnika. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż cudzoziemka nie spełniała warunków wjazdu na terytorium Polski, a także do strefy Schengen, określonych w art. 13 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i art. 5 ust. 1 Kodeksu granicznego Schengen. Powyższa okoliczność nie została jednak sprawdzona przez przewoźnika, do czego był zobowiązany. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności przepisów ustawy o cudzoziemcach z Konwencją wykonawczą do Układu z Schengen, organ odwoławczy zauważył, że przepisy wspólnotowe, ze względu na ich ogólny charakter, nie uściślają, jakie konkretnie dokumenty powinny zostać przez przewoźnika zweryfikowane, ograniczając się do określenia "dokumenty podróży, wymagane przy wjeździe na terytoria umawiających się stron". Należy zauważyć, że sam paszport nie jest dokumentem podróży uprawniającym do wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej dla obywateli [...]; dopiero paszport wraz z ważną wizą staje się takim dokumentem. Zawarte w Konwencji przepisy ogólne uściślone zostały na gruncie prawa krajowego poprzez zapisy ustawy o cudzoziemcach. W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że materiał dowody zgromadzony w sprawie był wystarczający do rozstrzygnięcia kwestii nałożenia kary administracyjnej na - T. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2013r. wniosło działające przez profesjonalnego pełnomocnika T. W skardze strona podniosła, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 135 i 138 ustawy o cudzoziemcach oraz przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Wskazano także na naruszenie art. 26 ust. 1 lit. b oraz art. 26 ust. 2 i ust. 3 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen. W uzasadnieniu skargi podano, że organy administracji dokonały wadliwej interpretacji przepisów wskazując, że przewoźnik miał obowiązek kontrolowania terminu ważności wizy, co narusza przepisy ustawy o cudzoziemcach. Wskazano, że nie było wolą ustawodawcy nałożenie na przewoźnika obowiązków dotyczących weryfikacji uprawnień pasażerów do przekroczenia granicy. W tej sytuacji organ źle zinterpretował art. 135 w związku z art. 138 ustawy o cudzoziemcach i bezzasadnie nałożył karę administracyjną. Podkreślono, że interpretacja przepisów została dokonana w sposób arbitralny i niekorzystny dla strony. Skarżący podniósł również, że postępowanie administracyjne przeprowadzono niedokładnie i nie wyjaśniono wszystkich aspektów stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie zostało przeprowadzone przez organy administracji w sposób prawidłowy zaś interpretacja przepisów prawa materialnego i sposób zastosowania tych przepisów nie budzi zastrzeżeń Sądu. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania przed organami administracji wynika bezspornie, że przewoźnik T. z siedzibą we L. w dniu 20 grudnia 2012r. przywiózł do granicy Rzeczypospolitej Polskiej autokarem relacji L. – W. obywatelkę [...] O. L., która nie posiadała zezwolenia uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W wyniku przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej kontroli pasażerów wskazanego autokaru stwierdzono, że O. L. posiadała dokument podróży wraz z wydaną przez konsula we L. wizą Schengen z terminem ważności od dnia 31 maja 2012r. do dnia 30 listopada 2012r., a zatem w dniu 20 grudnia 2012r. nie posiadała dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium RP. Stwierdzić należy, że zgodnie z art. 138 ust. 1, 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3.000 do 5.000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500.000 euro. Przepis ust. 1 dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Przeliczenia równowartości euro, o której mowa w ust. 1, na złote dokonuje się według średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski dla tej waluty w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 135 ustawy o cudzoziemcach przewoźnik jest obowiązany do upewnienia się że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Sąd stwierdza, że w sprawie niniejszej przewoźnik nie wywiązał się z tego obowiązku. Bez znaczenia jest, w jakiej formie kontrolę pasażerów przeprowadzili wcześniej pracownicy przewoźnika. Niezaprzeczalnym faktaem pozostaje okoliczność, że autokar firmy T. z siedzibą we L. przywiózł w dniu 20 grudnia 2012r. do granicy Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemkę nie posiadająca wymaganego zezwolenia na wjazd na terytorium RP, co stwierdzili funkcjonariusze Straży Granicznej podczas dokonanej kontroli. W tej sytuacji nałożenie kary administracyjnej na przewoźnika było całkowicie uzasadnione. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ).