IV SA/Wa 2414/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) września 2007 r. Nr (...)Główny Inspektor Sanitarny, zwany dalej "GIS", uchylił postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia (...) listopada 2006 r. nr Z(...), uzgadniające realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci (...) nr (...) projektowanej na wieży kratowej w M.przy ulicy (...) i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając zaskarżone postanowienie GIS wskazał, iż z przedłożonego do akt sprawy raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wynika, że budowa przedmiotowej stacji bazowej będzie polegała na zamontowaniu sześciu anten sektorowych i dziesięciu parabolicznych anten radiolinii na projektowanej wieży o wysokości całkowitej około 42 metry. Maksymalna równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny sektorowej wynosi 2075,18 W, natomiast miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości większej niż 150 metrów od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. W związku z wejściem w życie w dniu 31 sierpnia 2007 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 158, poz.1105), przedmiotowe przedsięwzięcie zostało wyłączone z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w art.51 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz.902 z późn.zm.), zwanej dalej "Poś". Z raportu wynika, iż inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a więc stacja bazowa telefonii cyfrowej sieci (...) nr (...) nie jest również przedsięwzięciem, o którym mowa w art.51 ust.1 pkt 3 Poś. Z powyższego wynika, iż realizacja przedmiotowej inwestycji nie wymaga ustalenia w drodze decyzji środowiskowych uwarunkowań w trybie art.46 ust.1 Poś, a tym samym uzgadniania tej decyzji na podstawie art.48 ust.2 pkt 1a Poś z organami inspekcji sanitarnej. Tym samym postępowanie o uzgodnienie warunków realizacji inwestycji stało się bezprzedmiotowe. W skardze do Sądu wniesionej na postanowienie GIS A. D. (dalej "skarżąca") podniosła, iż wnioski raportu oparte są na arbitralnych, wadliwych tezach. Raport sporządzony w niniejszej sprawie jest niezgodny z przepisami prawa, nie może być zatem podstawą do realizacji inwestycji. Z faktu wystąpienia obszaru pola elektromagnetycznego o wartościach ponad 0,1 W/metr kwadratowy w miejscu niedostępnym dla ludzi autor raportu wadliwie wywodzi, że stacja nie będzie wywierała negatywnego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi (nie zagraża środowisku i ludziom). Zaniechano natomiast oszacowania poziomów pola elektromagnetycznego emitowanych przez stację w miejscach dla ludzi dostępnych. Ponadto projektowana wieża ma mierzyć 42 metry wysokości, co oznacza, iż będzie zacieniała posesję skarżącej i zagłuszała sygnał telewizyjny i radiowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Zaskarżone postanowienie należało uchylić, albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1, 107§3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 46 ust.1 pkt 1 i 2 Poś uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga: 1) realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, 2) realizacja przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar. Przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, określonym w art.51 ust.1 pkt 1 Poś jest przedsięwzięcie, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe. Przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art.51 ust.1 pkt 2 Poś jest przedsięwzięcie, dla którego obowiązek sporządzenia raportu może być stwierdzony na podstawie art.51 ust. 2 Poś. Zgodnie z art.48 ust.2 pkt 1a w związku z art.57 Poś przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy w zakresie wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia - w przypadku m.in. przedsięwzięć wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) - z organami inspekcji sanitarnej. Z raportu sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy wynika, iż planowana inwestycja nie jest bezpośrednio związana z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, stąd przyjąć należy, iż obowiązek uzyskania dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (i wymaganych w toku tego postępowania uzgodnień sanitarnych) istniałby tylko wtedy, gdyby inwestycja byłaby przedsięwzięciem mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu byłoby obligatoryjne albo co najmniej fakultatywne. O ile zatem inwestycja byłaby przedsięwzięciem, w odniesieniu do którego przepisy prawa nie przewidują możliwości sporządzenia raportu nawet w sposób fakultatywny obowiązek uzyskania dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (i uzgodnień sanitarnych) nie istnieje. Określenie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nastąpiło w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (tekst pierwotny - Dz.U. nr 257, poz.2573), wydanym na podstawie art.51 ust.8 Poś. Zgodnie z § 2 ust.1 pkt 7 rozporządzenia w brzmieniu pierwotnym sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7. Z raportu wynika, iż stacja bazowa będąca przedmiotem inwestycji ma być wyposażona w urządzenia promieniujące pola elektromagnetyczne, których izotropowa moc promieniowania wyniesie ponad 100 W. W skład stacji mają wejść m.in. trzy anteny sektorowe typu Kathrein pracujące w paśmie 900/1800 MHZ. Powyższe parametry przesądzają o tym, iż w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (26 czerwca 2006 r.), w której to dacie obowiązywało rozporządzenie w wersji przed nowelizacją (tj. w wersji sprzed 31 sierpnia 2007 r.) inwestycja należała do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest obligatoryjne (§2 ust.1 pkt 7 rozporządzenia). W dniu 31 sierpnia 2007 r. rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. zostało znowelizowane. Zgodnie z §2 ust.1 pkt 7 rozporządzenia w brzmieniu znowelizowanym sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) nie mniej niż 20.000 W. Zgodnie z §3 ust.1 pkt 8 rozporządzenia w brzmieniu po nowelizacji sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: a) nie mniej niż 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) nie mniej niż 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Z powyższego wynika, iż kryteria, według których kwalifikuje się daną inwestycję jako wymagającą sporządzenia raportu obligatoryjnie, czy też fakultatywnie zmieniono. Kryterium tym nie jest już tylko wartość równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonego oraz częstotliwość wartość emisji pola elektromagnetycznego, ale również odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Kryteria te uznać należy za zliberalizowane w stosunku do stanu wcześniejszego, albowiem o wymogu sporządzenia raportu nie przesądza sam fakt spełniania przez inwestycję określonych parametrów technicznych. Rozstrzygająca jest bowiem lokalizacja wokół terenu inwestycji miejsc dostępnych dla ludności. Wynika stąd, iż dwie inwestycje charakteryzujące się takimi samymi wartościami równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonego oraz częstotliwości emisji pola elektromagnetycznego, niemniej inną odległością miejsc dostępnych dla ludności, mogą uzyskać różną kwalifikację z punktu widzenia tego, czy stanowią przedsięwzięcia, o których mowa w art.51 ust.1 pkt 1 i 2 Poś, czy też nie. Nowelizacja rozporządzenia weszła w życie w dniu 31 sierpnia 2007 r., a zatem w toku trwania postępowania o uzgodnienie przez organy inspekcji sanitarnej warunków realizacji przedsięwzięcia. Rozporządzenie nowelizujące rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r., tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz.1105) nie przewidziało przepisów intertemporalnych, stąd nowelizacja wywołuje skutki prawne również w odniesieniu do postępowań administracyjnych wszczętych przed jej wejściem w życie. Zasadnie uznał zatem GIS orzekający w dniu (...) września 2007 r., iż jest nowym stanem prawnym związany. GIS wskazał, iż oceniane przedsięwzięcie zostało wyłączone z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w art.51 ust.1 pkt 1 i pkt 2 Poś. Zgodnie bowiem z raportem maksymalna równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny sektorowej wynosi 2075, 18 W, natomiast miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości większej niż 150 metrów od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Wynikałoby stąd, iż przedsięwzięcie nie spełnia nawet kryteriów z §3 ust.1 pkt 8 rozporządzenia (raport fakultatywny). Uzasadniałoby to wniosek, iż realizacja przedsięwzięcia nie wymaga przeprowadzenia postępowania środowiskowego i związanych z nim uzgodnień. Ustalenia organu uznać należy jednak za niedostatecznie szczegółowe i konkretne. Organ zobowiązany był bowiem do wskazania konkretnej odległości od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten, w której znajdują się miejsca dostępne dla ludności, z powołaniem się na źródło takich ustaleń. Podkreślić należy, iż punkt 6 operatu, str. 11 - 12 - "Opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na zdrowie ludzi, środowisko i krajobraz" w części "Wpływ przedsięwzięcia na zdrowie ludzi", wskazuje wprawdzie, iż obszary promieniowania o poziomach wyższych od dopuszczalnych będą występowały wyłącznie na znacznych wysokościach w wolnej przestrzeni i poza miejscami dostępnymi dla ludzi, nie zawiera jednakże precyzyjnych i niezbędnych z punktu widzenia oceny sprawy w aktualnym stanie prawnym ustaleń odnośnie odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania. W tej sytuacji wniosek organu uznać należy za niemożliwy do zweryfikowania. Kompletność uzasadnienia orzeczenia w tym zakresie podyktowana jest, mając na uwadze liberalizację procedur związanych z realizacją przedsięwzięć budzących społeczne kontrowersje, obowiązkiem wynikającym z art.8 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. c oraz art.152 p.p.s.a.