IV SA/Wa 242/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 242/11 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego nie uzgodnił projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drugiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, położonej przy ul. [...] w D. w gminie L. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła K. M. wskazując, że planowana inwestycja to nieduży, w pełni ekologiczny domek położony ok. 60 metrów od granicy [...] Parku Narodowego i ok. 100 metrów od szosy. W okolicy stoi wiele budynków oddalonych od granicy parku narodowego zaledwie o kilka metrów, posadowionych na działkach o powierzchni 500 m2. W ocenie żalącej się obszar ochrony ścisłej [...] znajduje się w odległości 4-5 km od jej działki, stąd planowana inwestycja nie będzie na niego negatywnie oddziaływała. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że stanowiąca teren inwestycji działka ew. nr [...] w D. przy ul. [...] znajduje się na terenie otuliny [...] Parku Narodowego. Organ podniósł, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.: Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.), zwanej dalej "u. o. p.", na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę, która stosownie do art. 5 pkt 14 u. o. p. jest strefą ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zgodnie z art. 5 pkt 29 u. o. p. za zagrożenie zewnętrzne uznaje się czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swe źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej. Takim zagrożeniem jest w ocenie organu czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany (działanie pośrednie), niekoniecznie zaś czynnik wywołujący je (działanie bezpośrednie). W związku z tym, interpretacja art. 5 pkt 29 w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 5 pkt 14 u. o. p. powinna być rozumiana szerzej i za zagrożenie zewnętrzne dla zasobów przyrodniczych i walorów krajobrazowych parku narodowego należy uznać nie tylko czynniki oddziaływujące bezpośrednio na przyrodę parku, wywołujące niekorzystne zmiany, ale także te działające pośrednio, mogące w konsekwencji prowadzić do zniszczenia chronionych w parku narodowym zasobów przyrody. Zważywszy, iż park narodowy tworzy się w celu ochrony przed zniszczeniem całej, szczególnie cennej przyrody (art. 8 ust. 1 u. o. p.), ustawodawca miał na myśli wszelkie czynniki, również te działające pośrednio, znajdujące się nie tylko w granicach parku narodowego, lecz także poza jego granicami. Dlatego uwzględniono w u. o. p. zagrożenie zewnętrzne (art. 5 pkt 29 u. o. p.) dla chronionej w parku narodowym przyrody. Trudno bowiem przypuszczać, że z zasady racjonalny ustawodawca, pozwala na niszczenie przyrody w parku narodowym, który sam stworzył w celu ochrony jej zasobów, również poprzez działania pośrednie, stanowiące jakiekolwiek zagrożenie dla przyrody parku. Tak rozumiane przepisy u. o. p. są zgodne z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją". Obszar inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak obowiązuje na nim, w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w L., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. Studium dopuszcza w rejonie tej miejscowości jedynie zabudowę typu rezydencjonalnego na powierzchni minimalnie 2000 m2, froncie parceli minimalnie. 30 metrów i uwzględnieniu powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80%. Uznano również za zasadne scalanie gruntów, celem przeciwdziałania zagęszczeniu zabudowy. Projekt decyzji przewiduje zaś budowę drugiego domu na działce o powierzchni ok. 1200 m2, przy ograniczeniu powierzchni biologicznie czynnej do 60%. Mimo, że zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednak zgodnie z art. 9 ust. 4 u. p. z. p. jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, stanowiąc opracowanie określające przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Organ zaś zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", w związku z art. 75 k. p. a. zobowiązany jest do wykorzystania wszystkiego, co może przyczynić się do obiektywnego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem organu czynnikiem mogącym wywołać niekorzystne zmiany w środowisku przyrodniczym [...] Parku Narodowego jest kontynuowanie procesu zabudowy wzdłuż jego granicy. Zauważono, że planowane przedsięwzięcie już samo z siebie stanowi pewien kompleks zabudowy, który winien być rozpatrywany pod względem zintegrowanego wpływu na przyrodę parku narodowego. Masowa zabudowa negatywnie oddziałująca na przyrodę powstaje poprzez realizację pojedynczych inwestycji. Pośrednio więc każdy pojedynczy obiekt, jako składnik całego procesu urbanizacji może wywoływać niekorzystne zmiany w środowisku przyrodniczym parku narodowego poprzez m. in. zniekształcenie walorów krajobrazowych czy płoszenie zwierząt. Zdaniem organu nie można więc rozpatrywać wpływu pojedynczej inwestycji na przyrodę w oderwaniu od całej sytuacji przestrzennej danego obszaru, gdyż w konsekwencji takiego rozumowania dojdziemy do paradoksalnego wniosku, że skoro pojedyncza inwestycja ma niewielki szkodliwy, lecz dopuszczalny wpływ na przyrodę, to taki sam znikomy wpływ ma również cały kompleks sąsiedniej zabudowy. W ocenie organu nie jest prawdą, że przedmiotowa działka położona jest w odległości 4-5 km od obszaru ochrony ścisłej [...]. Granica tego obszaru oddalona jest od przedmiotowej działki o ok. 1200 metrów. Z uwagi na konfigurację terenu planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na wody podziemne i powierzchniowe kierujące się w sposób naturalny do wschodniej części obszaru ochrony ścisłej [...]. W związku z tym zagrożone mogą być dwa siedliska objęte Dyrektywą Siedliskową: grąd środkowoeuropejski i łęg olszowo-jesionowy, z którymi związane są rośliny chronione na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną (Dz. U. nr 168, poz. 1764), m. in. bluszcz pospolity, przylaszczka zwyczajna, wawrzynek wilczełyko. Dodatkowo wskazano, że w obszarze ochrony ścisłej [...] gniazdują i żerują gatunki ptaków wymagające szczególnej ochrony, wymienione w załączniku do Dyrektywy Ptasiej, np. bocian czarny trzmielojad, żuraw, muchołówka mała, dzięcioł czarny, dzięcioł średni, podróżniczek, objęte ochroną ścisłą na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. nr 220, poz. 2237). Bocian czarny i żuraw związane są z siedliskami podmokłymi, szczególnie wrażliwymi na wszelkie zmiany. Regularnie w okresie zimowym przebywają tu młodociane osobniki bielików. Wspomniany obszar to również ostoja łosia i bobra, objętego ochroną z mocy powyższego rozporządzenia Ministra Środowiska oraz Dyrektywy Siedliskowej. Skargę na decyzję Ministra Środowiska wniosła K. M. wskazując, że organ odwoławczy nie zlecił przygotowania opinii mającej na celu określenie wpływu planowanej inwestycji na środowisko, stąd zaskarżone postanowienie wydane zostało przedwcześnie, a tym samym doszło do naruszenia art. 7 k. p. a., art. 77 § 1 k. p. a. oraz art. 107 § 3 k. p. a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podniosła ponadto, iż organ odwoławczy pominął fakt, iż na przedmiotowej nieruchomości obecnie stoi dom letniskowy oraz garaż, które użytkowane są przez skarżącą. Planowana inwestycja w żaden istotny sposób nie zakłóci powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości, nie spowoduje też większego hałasu, gdyż nowy budynek miałby powstać w miejscu już istniejących i użytkowanych zabudowań; Zdaniem skarżącej otulina nie stanowi wartości chronionej samej w sobie, lecz służy zabezpieczeniu parku narodowego przed zagrożeniami zewnętrznymi. Wobec powyższego nie może ona podlegać ograniczeniom, jakie dotyczą parków. Zakazy wymienione w art. 15 ust. 1 u. o. p. nie dotyczą otuliny, zaś stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 7 u. p. z. p. w zw. z art. 5 pkt 14 i art. 11 u. o. p., dyrektor parku narodowego jest uprawniony do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dotyczących inwestycji lokalizowanych w otulinie parku narodowego w kontekście ustawowego celu otuliny, a nie w kontekście działań zabronionych w obszarze samego parku, o których jest mowa w art. 15 ust. 1 u. o. p. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej zaakcentował, że organ nieprawidłowo zinterpretował wniosek o ustalenie warunków zabudowy, gdyż skarżącej nie chodzi o wybudowanie całkowicie nowych budynków z pozostawieniem już istniejących. Obecnie na tej działce znajduje się budynek mieszkalny należący do brata skarżącej, domek letniskowy i garaż. Te dwa ostatnie miałaby zostać rozebrane, czego skarżąca nie ujęła we wniosku z uwagi na brak stosownej rubryki. Ponadto wskazano, że organ błędnie oparł swe rozstrzygnięcie na podstawie studium, które nie jest aktem prawa miejscowego oraz że naruszono zasadę równości, gdyż w otulinie budowane są nowe budynki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 u. p. z. p. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego. W tym miejscu Sąd odniesie się do zarzutu skarżącej, że organ nieprawidłowo zinterpretował wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca utrzymuje bowiem, że obecnie istnieją na przedmiotowej działce budynek mieszkalny należący do brata skarżącej, domek letniskowy i garaż. Te dwa ostatnie miałaby zostać rozebrane, czego skarżąca nie ujęła we wniosku z uwagi na brak stosownej rubryki. Organ błędnie więc zdaniem skarżącej sporządził projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla sytuacji, w której wszystkie istniejące zabudowania pozostają, a ponadto wzniesiony ma być kolejny budynek. Zdaniem Sądu organ uzgadniający projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie ma kompetencji do analizy wniosku o ustalenie warunków zabudowy, lecz uzgadnia przedstawiony mu projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uzgodnienia tego dokonuje w zakresie swych kompetencji wyznaczonych przez miarodajne w tej mierze przepisy prawa materialnego. Jeżeli bowiem przepis uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska (uzgodnienia) przez inny organ, to stanowisko to nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu uzgadniającego. Dyrektor parku narodowego, a w drugiej instancji - Minister Środowiska jako organy właściwe do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony parku narodowego może dokonać jego uzgodnienia tylko w tym zakresie. Zakres ten jest wyznaczony przez przepisy u. o. p. Organ uzgadniający bada więc zgodność inwestycji określonej w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i to tylko pod kątem ochrony parku narodowego. Obowiązkiem organu uzgadniającego jest zajęcie stanowiska w oparciu o przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji. Organ ten, nawet jeśli zauważyłby brak korelacji między wnioskiem a projektem decyzji odnośnie rodzaju planowanej inwestycji, nie jest upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skutkiem powyższego jest okoliczność, że kwestia, czy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa przedmiot inwestycji zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowego. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, to znaczy sprawy administracyjnej, w której wydano zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie. Innymi słowy: granice rozstrzygnięcia sądu są wyznaczone m. in. przez elementy przedmiotowe stosunku administracyjnoprawnego. Skoro więc przedmiotem postępowania administracyjnego nie była ocena zgodności z prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, lecz wyłącznie ocena, czy inwestycja określona w projekcie takiej decyzji nie jest sprzeczna z przepisami u. o. p., to kwestie dotyczące prawidłowości oznaczenia inwestycji w projekcie decyzji nie mogą być przedmiotem kontroli sądu, dokonywanej zgodnie z art. 134 § 1 p. p. s. a. tylko w granicach danej sprawy administracyjnej. Na marginesie jedynie Sąd zaznacza, że wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie ma w aktach sprawy, jednak z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego przez organy (por. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 7 czerwca 2010 r.), jak i z oświadczeń skarżącej oraz jej pełnomocnika złożonych na rozprawie przed Sądem wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, bez rozbiórki jakichkolwiek istniejących na tej działce budowli, a skarżąca aż do wniesienia skargi nie podnosiła, aby jakaś rozbiórka była planowana. Ponadto z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie wynika, że na przedmiotowej działce istnieją nie tylko mające podlegać rozbiórce domek letniskowy (altana) i garaż, lecz także budynek mieszkalny należący do jej brata, który nie miałby podlegać rozbiórce. Stosownie do art. 11 ust. 1 u. o. p. na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego. Jak wynika z akt administracyjnych działka, na której skarżąca zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję znajduje się w otulinie [...] Parku Narodowego stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. nr [...], poz. [...]). Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje zgodnie, iż jakkolwiek w u. o. p. nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 u. o. p., to nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na terenie otuliny. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Zgodnie z art. 5 pkt 14 u. o. p. otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 u. o. p.). Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla parku narodowego nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Przyjęcie odmiennej wykładni przepisów u. o. p. prowadziłoby tego, że wyznaczenie otuliny parku narodowego byłoby zupełnie bezcelowe, ponieważ nie zabezpieczałaby ona w żaden sposób parku narodowego. W zaskarżonym postanowieniu organ przedstawił analizę celu otuliny w części obejmującej działkę skarżącej i wskazał jakiego rodzaju zagrożenia dla realizacji tego celu niesie ze sobą dopuszczenie do lokalizacji wnioskowanej przez nią inwestycji. Zdaniem Sądu sformułowane przez organ wnioski są prawidłowe, stąd uniemożliwiają realizację przedsięwzięcia. Nie można zdaniem Sądu zgodzić się z zarzutem, że podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. Pomimo tego, że organ powoływał się na jego zapisy, to jednak wyraźnie zastrzegał, że nie stanowi ono aktu prawa miejscowego. Podlega swobodnej ocenie dowodów, gdyż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k. p. a.). W ocenie Sądu organ wykazał, że czynnikiem mogącym wywołać niekorzystne zmiany w środowisku przyrodniczym [...] Parku Narodowego jest kontynuowanie procesu zabudowy wzdłuż jego granicy. Prawidłowe i zgodne z prawem jest rozumowanie, że potencjalne oddziaływanie inwestycji należy uwzględniać w kontekście istniejącej już na sąsiednich działkach zabudowy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma natomiast znaczenia, iż na niektórych okolicznych działkach trwa proces budowlany. Ponadto organ trafnie wskazał, że przedmiotowa działka położona jest w odległości ok. 1200 metrów od granicy obszaru ochrony ścisłej [...], co z uwagi na konfigurację terenu może spowodować negatywne oddziaływanie inwestycji na wody podziemne i powierzchniowe kierujące się w sposób naturalny do wschodniej części obszaru ochrony ścisłej [...] skutkując zagrożeniem dla dwóch siedlisk objętych Dyrektywą Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory: grądu środkowoeuropejskiego i łęgu olszowo-jesionowego, z którymi związane są rośliny chronione na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną (Dz. U. nr 168, poz. 1764), m. in. bluszcz pospolity, przylaszczka zwyczajna, wawrzynek wilczełyko. Dodatkowo wskazano, że w obszarze ochrony ścisłej [...] gniazdują i żerują gatunki ptaków wymagające szczególnej ochrony, wymienione w załączniku do Dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikich ptaków, jak bocian czarny trzmielojad, żuraw, muchołówka mała, dzięcioł czarny, dzięcioł średni, podróżniczek, objęte ochroną ścisłą na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. nr 220, poz. 2237). Wspomniany obszar to również ostoja łosia i bobra, objętego ochroną z mocy powyższego rozporządzenia Ministra Środowiska oraz Dyrektywy Siedliskowej. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.