IV SA/Wa 2420/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] z obrębu [...], gm. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przyjęło następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Skarżący w dniu [...] kwietnia 2019 r. złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] z obrębu [...], gm. [...]. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Przyczyną wydania decyzji odmownej było ustalenie przez organ, że warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) nie zostały spełnione. Teren inwestycji (działka nr [...]) obejmuje grunty rolne klasy RIIIb. Grunty te zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlegają ochronie, a ich przeznaczenie na cele inne niż rolne wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W tej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – działka znajduje się w całości poza obszarem zwartej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymując w mocy decyzje organu pierwszej instancji, wskazało, że działka nr [...] obejmuje grunty rolne klasy RIIIb, które zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlegają ochronie, a ich przeznaczenie na cele inne niż rolne wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Stosownie do art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. W tej sprawie wymagane jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a wydanie decyzji bez takiej zgody byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów z uwagi na to, że całą działka inwestycyjna znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy. Organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał wyznaczenia granicy obszaru zwartej zabudowy. Odległość pomiędzy sąsiadującymi ze sobą budynkami stanowiącymi zwartą zabudowę nie przekracza 100 m. Obszar zwartej zabudowy nie może być wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę, ponieważ w przedmiotowej sprawie budynki tworzące zwartą zabudowę położone są w odległości mniejszej niż 50 m od granic działek. Obszar zwartej zabudowy, w świetle art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną po zewnętrznych granicach działek, na których położone są budynki, jeżeli ich odległość od tych działek jest mniejsza niż 50 m. Działka inwestycyjna nr [...] znajduje się w całości poza obszarem zwartej zabudowy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2019 r. wniósł M. K. zarzucając, że organ dokonał niewłaściwej interpretacji obszaru zwartej zabudowy, uznając, że działka której dotyczyło postępowanie w nim się nie znajduje. Działka nr [...] zgodnie z interpretacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w całości znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, którą wyznacza obwiednia o odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę. Przez obszar zwartej zabudowy rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m (art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przepis ten oznacza, że granicę obszaru zwartej zabudowy można prowadzić na 2 sposoby. Nie jest wskazane, że obwiednię prowadzi się w odległości 50 m od zewnętrznych granic nieruchomości, a jeśli odległość jest mniejsza, to po granicy działek. Podnosząc takie zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem obszar zwartej zabudowy wyznaczono z naruszeniem art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] z obrębu [...], gm. [...]. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że działka nr [...] obejmuje grunty rolne klasy RIIIb, które zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlegają ochronie, a ich przeznaczenie na cele inne niż rolne wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W ocenie organów w tej sprawie nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że możliwe jest wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy. Zachodzą natomiast wątpliwości, co do sposobu wyznaczenia tego obszaru. Przez obszar zwartej zabudowy rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m (art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W okolicznościach tej sprawy, z uwagi na to, że budynki skrajne leżą na granicy działek, to obszar zwartej zabudowy powinien został wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę. Taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego pozwala na zachowanie odpowiedniego poziomu ochrony gruntów szczególnie cennych rolniczo, albowiem zaproponowany wyjątek został określony relatywnie wąsko – do tych nieruchomości, które ze względu na już istniejące zagospodarowanie terenów przyległych jednoznacznie utraciły swoją funkcję rolniczą. Odległość działki skarżącego od najbliższego skrajnego budynku stanowiącego zwartą zabudowę wynosi około 9,9 m. Jednym z kluczowych parametrów przesądzających o uznaniu terenu za znajdujący się w obszarze zwartej zabudowy musi być odległość od już istniejącej zabudowy, a w rozpoznawanej sprawie jest ona nieznaczna. Wyznaczenia zwartego obszaru zabudowy należy dokonywać mając na uwadze ratio legis ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która ma wpłynąć pozytywnie na prowadzenie inwestycji budowlanych na terenach wiejskich i podmiejskich, poprzez zniesienie istotnego ograniczenia o charakterze administracyjnym w postaci konieczności uzyskania zgody ministra właściwego ds. rozwoju rolnictwa na każdorazową zmianę przeznaczenia gruntów stanowiących użytki rolne klas I -III na cele nierolnicze i nieleśne niezależnie od obszaru jakiego dotyczy ta zmiana, przy jednoczesnym zachowaniu odpowiedniego poziomu ochrony gruntów szczególnie cennych rolniczo. Wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy w sposób określony w spornej analizie funkcji i cech zabudowy prowadziłby do nadmiernego ograniczenia prawa własności nieruchomości, którego jednym z aspektów jest prawo zabudowy. Wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy po granicy działek już zabudowanych prowadzi do tego, że w obszarze zwartej zabudowy mogą się znaleźć wyłącznie działki już zabudowane, co z góry wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla działki niezabudowanej i w konsekwencji podważałoby cel wprowadzonych ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. zmian. W istocie iluzoryczną stałaby się możliwość spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325), orzekł jak w sentencji.