IV SA/Wa 2421/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę Główny Geodeta Kraju postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. - zaskarżonym skargą przez M. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] kwietnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2001 r. nr [...] orzekającej o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków przez zmianę powierzchni działki nr [...] położonej w obrębie G., gmina G. Stan sprawy przedstawia się następująco: W. D. - działając w imieniu syna M.D. - wnioskiem z 9 września 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2001 r. nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jako organ właściwy do rozpoznania sprawy, ustalił, że w 2001 r. prowadzone było z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące zmiany powierzchni działki nr [...] będącej ówcześnie własnością K. S. w oparciu o operat techniczny, przyjęty do państwowego zasobu w dniu [...] maja 2001 r. nr [...]. Powyższe opracowanie było wykonane na zlecenie Starostwa Powiatowego w W. i dotyczyło wykonania mapy do celów prawnych działki nr [...]. Wznowienia znaków granicznych dokonano w oparciu o operat ewidencji gruntów nr [...] oraz operaty jednostkowe nr [...], nr [...] i nr [...] Ze sprawozdania technicznego dołączonego do opracowania nr [...] wynika, że właścicielom sąsiednich działek z działką nr [...] wskazano na gruncie przebieg granic oraz wyjaśniono, że granica biegnie po północnej krawędzi rowu z kopca na kopiec. Z protokołu granicznego wynika, że ówczesny właściciel działki sąsiedniej W. D. był obecny na gruncie w trakcie powyższych czynności, ale odmówił podpisania protokołu. Następnie Starosta [...] z urzędu wydał decyzję z [...] września 2001 r., która dotyczyła zmiany powierzchni działki nr [...] będącej ówcześnie własnością K. S. Starosta w prowadzonym z urzędu postępowaniu za stronę uznał jedynie K. S. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz treść art. 28 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że wnioskodawca, tj. właściciel działek sąsiednich nr [...], nr [...] i nr [...] nie może - z uwagi na brak interesu prawnego - skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2001 r. Stąd organ postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. - działając na podstawie art. 61a K.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył M. D. Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. Główny Geodeta Kraju podtrzymał stanowisko przedstawione przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że podczas prac związanych z odnowieniem ewidencji gruntów i budynków obręb G. przeprowadzonej w 1972 r. rów melioracyjny oznaczony, jako działka nr [...], został włączony do działki nr [...]. W 1982 r. dokonany został podział działki nr [...], w wyniku którego powstała m. in. działka nr [...], dla której założona została księga wieczysta nr [...], gdzie, jako właściciel wpisany został Skarb Państwa. W 1990 r. dokonany został podział działki nr [...] na działki ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] w 2000 r. została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Dla działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której jako obecni właściciele wpisani są Z. A. i Z. E. Organ wskazał, że w skład działki ew. nr [...] stanowiącej własność M.D. nigdy nie wchodził rów melioracyjny oznaczony, jako działka nr [...], co wynika ze "szkicu kompleksów" z maja 1964 r. i z późniejszych map. Organ orzekając o zmianie powierzchni działki nr [...] orzekł o zmianie danych ewidencyjnych wyłącznie dotyczących tej działki, decyzja ta nie obejmowała danych ewidencyjnych odnoszących się do działki nr [...]. Stroną postępowania dotyczącego zmiany powierzchni działki ewidencyjnej będzie tylko ta osoba, która posiada uprawnienia do gruntu objętego zmianami. Zatem prawidłowo W. D. nie uznano za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2001 r., a w przypadku M. D. organ I instancji prawidłowo nie uznał go za stronę postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dodatkowo Główny Geodeta Kraju wyjaśnił, że jeżeli M. D. uważa, że rów melioracyjny bezpodstawnie został włączony do działki nr [...], gdyż stanowi jego własność i posiada na to dowody, to powinien wystąpić do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o aktualizację zapisów tej ewidencji. W tym postępowaniu dokonanie takich zmian nie jest możliwe. M. D. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] sierpnia 2012 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 8 i 11 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń strony, istotnych jej zdaniem dla sposobu załatwienia sprawy; 2) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że W. Du. nie spełnia przesłanek do bycia stroną w postępowaniu przed Starostą Powiatowym w W. zakończonym decyzją z [...] września 2001 r., zaś skarżący nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, gdyż postępowania te dotyczą bezpośrednio ich interesu prawnego; 3) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a tym samym niewyjaśnienie istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi M. D. podniósł, że ustalenia poczynione przez organy obu instancji są sprzeczne z dokumentacją geodezyjną odnoszącą się do niniejszej sprawy, w szczególności z operatem technicznym z [...] czerwca 1990 r. nr [...]. Wynika z niego, że granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] przebiegała południowym brzegiem rowu melioracyjnego. Tym samym W. D. był właścicielem w granicach działki nr [...] rowu melioracyjnego i płacił składkę do Zarządu Spółek Wodnych. Następnie w 2000 r. w wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania stwierdzono rozbieżność pomiędzy obliczoną powierzchnią działki wg operatu [...], a faktyczną powierzchnią wynikającą z dokumentów geodezyjnych. Decyzją z [...] września 2001 r. zmieniono, zatem powierzchnię działki nr [...] będącej własnością K. S. Dotychczasowa powierzchnia działki został powiększona z 35,600 ha na 36,1567 ha. Zmieniono przebieg granicy miedzy działkami [...] i [...]. W ocenie skarżącego zmiana powierzchni działki nastąpiła kosztem działki skarżącego nr [...], która została w skutek decyzji Starosty pomniejszona. W. D. nie wyraził zgody na zmianę powierzchni działki nr [...], postępowanie prowadzone było bez jego udziału, a wydana decyzja Starosty Powiatowego w W. z [...] września 2001 r. nigdy nie został mu doręczona. Z powyższego skarżący wywiódł, że spełnione są przesłanki z art. 28 K.p.a. niezbędne dla uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w W. z [...] września 2001 r., gdyż postępowanie to bezpośrednio dotyczyło interesu prawnego skarżącego. Okoliczności przedstawione przez skarżącego w skardze do Sądu stanowią powtórzenie motywacji zażalenia złożonego na postanowienie z [...] kwietnia 2012 r., do której organ odwoławczy, zdaniem strony, w ogóle się nie ustosunkował. Główny Geodeta Kraju - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] sierpnia 2012 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z [...] kwietnia 2012 r. odpowiadają prawu. W niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w W. z [...] września 2001 r., a więc rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Zgodnie z art. 61a K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Złożenie, zatem żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia Głównego Geodety Kraju z [...] sierpnia 2012 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z organu I instancji z [...] kwietnia 2012 r. jest rozstrzygnięcie, czy skarżący posiada interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Starosty [...] z [...] września 2001 r. Decyzja Starosty [...] z [...] września 2001 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust 1 tej ustawy ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 cyt. rozporządzenia). Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 12 ust. 1, § 46 ust. 2 rozporządzenia). Z powyższych przepisów wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzyga ona natomiast żadnych sporów do gruntów. Organy ewidencyjne nie są uprawnione nawet do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Z powyższych względów stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną, której zmiana ma dotyczyć. Jest to swoista specyfika tego rodzaju spraw. Decyzja Starosty [...] z [...] września 2001 r. wydana została w postępowaniu prowadzonym z urzędu, a jedyną stroną tego postępowania był właściciel działki, której ono dotyczyło, tj. K. S. Zgodnie bowiem z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wprowadzona zmian dotyczyła jedynie interesu prawnego właściciela działki. Prawdę jest, że W. D. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...], a decyzja z [...] września 2001 r. nigdy nie została mu doręczona, a to z uwagi na to, że W. D. nie miał interesu prawnego w tamtym postępowaniu, a więc nie był jego stroną. Sam skarżący z resztą nie kwestionuje, że właścicielem działki nr [...] nigdy nie był ani on, ani W. D. O zmianie tego stanowiska nie może przemawiać przekonanie skarżącego, że zmiana powierzchni działki dokonana w 2001 r. nastąpiła kosztem działki skarżącego nr [...], która została w skutek decyzji Starosty [...] pomniejszona. Także twierdzenia skarżącego, że granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] przebiegała południowym brzegiem rowu melioracyjnego, a tym samym ówczesny właściciel działki nr [...] W.D. był właścicielem w granicach działki nr [...] rowu melioracyjnego, nie mogą przemawiać za uwzględnieniem skargi. W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że w skład działki ew. nr [...] stanowiącej własność M. D. nigdy nie wchodził rów melioracyjny oznaczony, jako działka nr [...], a zatem skarżący i jego poprzednik prawny W. D. nigdy nie byli właścicielami (czy współwłaścicielami) spornej działki, obecnie o nr [...] . Za podstawę tych ustaleń organy również przyjęły dane wynikające z operatu technicznego nr [...], na który powołuje się skarżący. Podkreślenia wymaga za organem, iż jeżeli skarżący posiada dowody, że rów melioracyjny bezpodstawnie wchodzi w skład działki nr [...], gdyż stanowi jego własność, to może skorzystać z żądania dokonania zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków; w przeciwnym razie roszczenia własnościowe co do działki nr [...] (w szczególności wchodzącego w jej skład rowu) nie mogą być rozstrzygane w drodze postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany w ewidencji gruntów, tylko na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Jak już wyżej wskazano, ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że słusznie organy uznały, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] orzekającej o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów w obrębie G. polegającej na zmianie powierzchni działki nr [...] będącej ówcześnie własnością K. S., a obecnie A. Z. i E. Z. Skoro, zatem żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną to słusznie organ - na podstawie art. 61a K.p.a. - odmówił jego wszczęcia. Tym samym Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia Głównego Geodety Kraju z [...] sierpnia 2012 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji z [...] kwietnia 2012 r. w oparciu o powołane przepisy, jak również w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.