IV SA/Wa 2423/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykonania czynności weterynaryjnych oddala skargę. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1482 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji nr . Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. 1. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. 2. rozstrzygnął sprawę co do istoty we ten sposób, że wyznaczył lek. wet. A. B. do wykonywania czynności urzędowych badania zwierząt rzeźnych oraz produktów pochodzenia zwierzęcego, jak również sprawowania nadzoru nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego, na terenie powiatu [...], do dnia [...] grudnia 2016 r., w następującym zakresie: a) sprawowania nadzoru nad przetwórstwem oraz przechowywaniem produktów mleczarskich; b) pobierania próbek do badań; c) badania laboratoryjnego mięsa na obecność włośni. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] pismem z [...] kwietnia 2016 r., zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia lek. wet. A. B. do wykonywania czynności określonych w art. 16 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1482 z późn. zm.). Ze względów organizacyjnych, celem zapewnienia efektywnego wykonywania stawianych przed Inspekcją zadań, Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. wyznaczył lek. wet. A. B., do wykonywania, na czas określony tj. od dnia [...] maja 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. do czynności: a) sprawowania nadzoru nad przetwórstwem oraz przechowywaniem produktów mlecznych; b) pobierania próbek do badań; c) badania laboratoryjnego mięsa na obecność włośni. Z kolei w pkt. 2 ww. decyzji, Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] wskazał, iż "czynności określone w pkt 1 mogą być wykonywane wyłącznie po zawarciu umowy z Powiatowym Lekarzem Weterynarii w [...], posiadaniu aktualnych wyników badań potwierdzających zdolność do pracy na danym stanowisku (wraz z odpowiednimi badaniami dla celów sanitarno-epidemiologicznych). Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła lek. wet. A. B. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, jeżeli z przyczyn finansowych lub organizacyjnych powiatowy lekarz weterynarii nie jest w stanie wykonać ustawowych zadań Inspekcji może wyznaczyć na czas określony lekarzy weterynarii niebędących pracownikami Inspekcji do wykonywania określonych czynności. Mając na względzie ogrom zadań stawianych przed Powiatowym Lekarzem Weterynarii w [...], jak również przez wzgląd na szczupłą kadrę zatrudnioną w ramach powiatowej inspekcji weterynaryjnej w [...] do realizacji ww. zadań, [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, iż Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] z przyczyn organizacyjnych nie jest w stanie zapewnić prawidłowości wykonywania zadań w określonym zakresie. W myśl art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, wyznaczenie, o którym mowa powyżej następuje w drodze decyzji administracyjnej powiatowego lekarza weterynarii, określającej rodzaj i zakres czynności przekazanych do wykonania. Ponieważ z treści decyzji organu I instancji nie wynika jednoznacznie co organ ten uważa za rodzaj a co za zakres wykonywanych czynności urzędowych, [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii uchylił decyzję organu I instancji i bardziej precyzyjnie dokonał rozstrzygnięcia w sprawie. Przy czym, jak zauważa organ, sam prawodawca użył w normie prawnej terminów dość nieostrych i bliskoznacznych, takich jak "rodzaj" i "zakres" wykonywanych czynności urzędowych. Ponadto organ II instancji z urzędu dostrzegł, że w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji wprowadzone zostały warunki, które nie wynikają z treści normy na podstawie, której sprawę rozstrzygano. A mianowicie uzależniono, wykonywanie określonych czynności przez stronę od posiadania aktualnych wyników badań potwierdzających zdolność do pracy na danym stanowisku, do czego nie ma podstawy w obowiązujących przepisach prawnych. Organ odwoławczy wskazał również, że wbrew zarzutowi odwołania, brak jest przepisu na podstawie którego organ I instancji zobowiązany by był do wskazania w decyzji podmiotu w którym mają być wykonywane wskazane w decyzji czynności urzędowe. Decyzja nie może zawierać elementów właściwych już nie dla aktu administracyjnego lecz umowy zawartej z Powiatowym Lekarzem Weterynarii w [...]. Ustawodawca w ustawie o Inspekcji Weterynaryjnej w ust. 3 art. 16 wskazał, iż to w umowie wskazuje się zakres, terminy i miejsce wykonywania tych czynności, wysokość wynagrodzenia za ich wykonanie oraz termin płatności. Brak jest zatem podstaw, aby takie dane znajdowały się również w decyzji. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania, że organ I instancji naruszył przepisy procedury poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowo przewidzianym terminie. Organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] kwietnia 2016 r., decyzja zaś została wydana w dniu [...] kwietnia 2016 r., a doręczona stronie w dniu 22 kwietnia 2016r. Tym samym organ I instancji. dopełnił obowiązku zawartego w art. 35 k.p.a. i załatwił sprawę w ustawowym terminie. To, że sprawa faktycznie toczy się od 7 grudnia 2015 r., musi uwzględniać fakt, że Główny Lekarz Weterynarii decyzją własną z [...] lutego 2016 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] odmawiającą wyznaczenia na czas określony od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. lek. wet. A. B. do wykonywania czynności urzędowych i umorzył postępowanie I instancji. Zatem w sprawie nie można łączyć nowego postępowania wszczętego z urzędu, z postępowaniem które przez Głównego Lekarza Weterynarii zostało umorzone. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej wykonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, następuje po zawarciu przez powiatowego lekarza weterynarii umowy. Wykonywanie czynności, o których mowa powyżej, zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy może nastąpić po zawarciu przez powiatowego lekarza weterynarii umowy z wyznaczonym lekarzem, określającej sposób, zakres, i terminy wykonywania tych czynności, wysokość wynagrodzenia za ich wykonanie oraz termin płatności. Zawarcie ww. umowy, ze względu na przewagę elementów cywilno-prawnych nie podlega zaskarżeniu w rozumieniu środka wskazanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazanie "miejsca" wykonywania czynności urzędowych nie wchodzi w skład rozstrzygnięcia administracyjnego, tylko powinno być uregulowane w formie umowy. Od powiatowego lekarza weterynarii zależy do jakich czynności wyznaczy lekarzy weterynarii, z uwagi na niemożność wykonywania ich samemu (w tym przy pomocy pracowników powiatowego inspektoratu weterynarii). Biorąc zatem pod uwagę, iż skoro Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] z przyczyn finansowych lub organizacyjnych właśnie w SM [...] i OSM w [...] w wysokości jedynie 60 godzin nie był w stanie sam wykonywać tych czynności i właśnie te miejsca wskazał w umowie, to nie sposób jest zgodzić się z twierdzeniem strony odnośnie nierównego i dyskryminującego traktowania. Ponadto należy także wskazać, iż powiatowy lekarz weterynarii nie musi uzależniać miejsca wykonywania czynności urzędowych od miejsca zamieszkania lekarza wyznaczonego. Powiatowy lekarz weterynarii zwraca przede wszystkim uwagę na miejsca, w których sam nie może wykonywać czynności i tam dokonuje wyznaczenia, a nie uzależnia wyznaczenia do miejsca zamieszkania danego lekarza. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2016 r. w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia, w którym organ II instancji rozstrzygnął sprawę co do istoty wniosła A. B. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej w zw. z zasadą poszanowania słusznego interesu obywateli, wynikającą z art. 7 k.p.a., przez niewyczerpujące wskazanie zakresu przedmiotowego i czasowego czynności, do jakich skarżąca została wyznaczona; 2) naruszenie przepisów o postępowaniu, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., przez niewyczerpujące rozpatrzenie sprawy i wewnętrzne sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uniemożliwiające jej zrozumienie w zgodzie z zasadami logicznego rozumowania, co miało znaczny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wprost doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z prawem. W konsekwencji powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia, w którym organ administracji rozstrzygnął sprawę co do istoty, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1077). Przepis art. 16 ust. 1 tej ustawy przewiduje możliwość wyznaczenia, w drodze decyzji (ust. 2), przez powiatowego inspektora weterynarii do wykonywania ustawowych zadań Inspekcji Weterynaryjnej, lekarza niebędącego pracownikiem tej Inspekcji. Powiatowy lekarz weterynarii może wyznaczyć do wykonywania czynności, wskazanych w art. 16 ust. 1 ustawy, lekarzy weterynarii posiadających prawo wykonywania zawodu, którzy legitymują się określonym stażem i praktyką w wymiarze przewidzianym w rozporządzeniu z dnia 22 kwietnia 2004 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zakresu czynności wykonywanych przez osoby niebędące pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej oraz kwalifikacji tych osób (Dz.U. Nr 89, poz. 860 ze zm.). Decyzja powiatowego inspektora weterynarii jest aktem zlecenia funkcji administracji publicznej, dotyczy ustawowych kompetencji organu administracji, stanowi rodzaj pełnomocnictwa administracyjnego, a zlecone funkcje są wykonywane w imieniu oraz na rachunek i ryzyko organu, któremu są ustawowo przypisane (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 676/11, Lex nr 1261124). Przy wykonywaniu usług weterynaryjnych, wynikających z wyznaczenia, lekarze weterynarii podlegają ochronie prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Jednakże warunkiem niezbędnym do wykonywania czynności wynikających z decyzji jest zawarcie odpowiedniej umowy. Decyzja o wyznaczeniu lekarza weterynarii nie zajmuje się w ogóle podstawą świadczenia usług, ta zostaje określona odrębną umową (art. 16 ust. 3). Przepis art. 16 ust. 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej potwierdza, że wykonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, następuje po zawarciu przez powiatowego lekarza weterynarii umowy z: 1) osobami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, 2) podmiotem prowadzącym zakład leczniczy dla zwierząt, w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1a, przy czym w ust. 1 pkt 1, 1a i 2 ustawodawca enumeratywnie wymienił konkretne czynności i zadania, które powiatowy lekarz weterynarii może zlecić. Przepis art. 16 ust. 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej stanowi zatem podstawę prawną do zawierania umów cywilnoprawnych o świadczenie usług z lekarzami weterynarii - osobami fizycznymi, jak i z lekarzami weterynarii - podmiotami gospodarczymi. Jednocześnie wskazuje, że w umowie takiej należy określić zakres, terminy i miejsce wykonywania tych czynności, wysokość wynagrodzenia za ich wykonanie oraz termin płatności, a w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1a, dodatkowo imię i nazwisko wyznaczonego lekarza weterynarii świadczącego usługi weterynaryjne w ramach zakładu leczniczego dla zwierząt. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej wyznaczenie do wykonania czynności, o którym mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej powiatowego lekarza weterynarii określającej rodzaj i zakres czynności przekazanych do wykonania. Zatem decyzja powinna określać rodzaj i zakres czynności przekazanych do wykonania. Na zrozumienie rozróżnienia pojęć "rodzaj czynności" i "zakres czynności" może pomóc treść aktów wykonawczych wydanych do ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Na podstawie na podstawie art. 16 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 2 sierpnia 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie warunków i wysokości wynagrodzenia za wykonywanie czynności przez lekarzy weterynarii i inne osoby wyznaczone przez powiatowego lekarza weterynarii (Dz. U. z 2013 r., poz. 424). W załączniku do tego rozporządzenia określone zostały rodzaje czynności wykonywane przez lekarzy weterynarii i inne osoby wyznaczone przez powiatowego lekarza weterynarii. Z wykazu tego wynika, że rodzajem czynności jest np. kontrola, nadzór, badanie, oględziny, pobranie próbek, podanie szczepionki, obserwacja. Oczywiście każdy z wymienionych rodzajów czynności wymaga doprecyzowania, tak jak w zaskarżonej decyzji, że badanie dotyczy zwierząt rzeźnych, badanie obejmuje produkty pochodzenia zwierzęcego, a nadzór dotyczy bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Z kolei zakres czynności określa art. 16 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, co potwierdza treść wydanego na podstawie art. 16 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu czynności wykonywanych przez osoby nie będące pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej oraz kwalifikacji tych osób (Dz. U. nr 89, poz. 860, ze zm.). Zapis § 1 i § 2 rozporządzenia wprost określa, że pojęcie zakres czynności odnosi się do czynności wyszczególnionych w art. 16 ust. 1 ww. ustawy. Rodzaj czynności jest pojęciem szerszym, ogólniejszym niż zakres czynności. Rodzaj czynności jakie mają być wykonane, precyzowany jest przez określenie zakresu czynności jakie mają być wykonane. W zaskarżonej decyzji czynność nadzoru nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego, została sprecyzowana w ten sposób, że dotyczy zakresu nadzoru nad przetwórstwem oraz przechowywaniem produktów mleczarskich. Produkty pochodzenia zwierzęcego obejmują oprócz mleka również mięso, jaja. W przedmiotowej decyzji zakres nadzoru nad bezpieczeństwem został zawężony do nadzoru nad przetwórstwem oraz przechowywaniem produktów mleczarskich. Natomiast badanie zwierząt rzeźnych i badanie produktów pochodzenia zwierzęcego zostało ograniczone do zakresu pobierania próbek do badań i badania laboratoryjnego mięsa na obecność włośni. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej umowa, którą powiatowy lekarz weterynarii zawrze z lekarzem weterynarii niebędącym pracownikiem Inspekcji określa zakres czynności spośród czynności, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Zakres tych czynności został określony w zaskarżonej decyzji. Termin i miejsce wykonywania tych czynności, wysokość wynagrodzenia za wykonanie tych czynności oraz termin płatności wynagrodzenia również zgodnie z art. 16 ust. 3 określone będą w umowie. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz procesowego w zakresie wskazanym w skardze. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.