IV SA/Wa 2427/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi I. L. i E. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Burmistrz [...]zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji dla zmiany zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie altany ogrodowej oraz wiaty na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Odmowę uzgodnienia oparł o § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. [...] 2011 r., Nr [...], poz. [...]) tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie organu zarówno planowana inwestycja, jak i cala działka znajduje się w pasie szerokości 100 m od brzegu jeziora [...] i nie spełnia wyjątków określonych w formule ww. zakazu. W zażaleniu na powyższe postanowienie I. i E. L. (dalej: "skarżący") powołując się na Polską Kwalifikację Obiektów Budowlanych podali, że przez obiekty budowlane rozumie się konstrukcje połączone z gruntem w sposób trwały, wykonany z materiałów budowlanych i elementów składowych będące wynikiem prac budowlanych. Następnie wyjaśnili, że altana ogrodowa, którą chcą wybudować, będzie usadowiona na bloczkach dlatego też nie można uznać, że będzie związana z gruntem na stałe. Podkreślili, że altana będzie wykorzystywana do schowania narzędzi ogrodniczych jak również do schowania się przed złymi warunkami atmosferycznymi. Natomiast wiata jest pomieszczeniem naziemnym nie obudowanym ścianami ze wszystkich storn do przechowywania roweru wodnego, łodzi do amatorskiego połowu ryb na okres zimowy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] września 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Na wstępie uzasadnienia postanowienia podkreślił, że w przedmiotowej sprawie teren planowanego przedsięwzięcia znajduje się w strefie 100 m od brzegu zbiornika wodnego, jakim jest jezioro [...]. Powyższe wynika z analizy załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz map topograficznych i zdjęć satelitarnych znajdujących się na oficjalnej stronie prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii Geoportal. W ocenie organu odwoławczego na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie ma wpływu, w jaki sposób przedmiotowe obiekty będą połączone z gruntem. Podniósł, że § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały mówi o "lokalizowaniu obiektów budowlanych" bez różnicowania ze względu na ich trwałość techniczną czas użytkowania, czy też sposób wykonywania robót budowlanych i odnosi się do tych obiektów budowlanych, które dotychczas nie zostały usytuowane w pasie 100 metrów od jezior, rzek, zbiorników wodnych. Kryterium decydującym o możliwości ewentualnego usytuowania nowego określonego obiektu budowlanego w strefie 100 jest jego funkcja. Zakaz, bowiem nie dotyczy tych obiektów budowlanych, które służą prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wskazał, że ustawa o ochronie przyrody nie zawiera legalnej definicji pojęcia "obiekt budowlany", zostało jednak ono dokładnie sformułowane w art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 1 ww. ustawy "obiektem budowlanym" jest: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; budowla stanowiąca całość techniczno- użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; obiekt malej architektury. Powołując się na treść art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że jeśli ww. obiekty nawet nie byłyby związane na stałe związane z gruntem, to nadal stanowiłyby obiekty budowlane tyle, że tymczasowe. To oznacza, że w kategorii obiektów budowlanych mieści się, również altana i wiata planowana na działce nr ew. [...]. Organ odwoławczy uznał, że wiata do "przechowywania roweru wodnego, łodzi do amatorskiego połowu ryb na okres zimowy" nie mieści się w odstępstwie wskazanym w regule ww. zakazu. Nie budzi także wątpliwości, że wskazany obiekt budowlany nie wiąże się z prowadzeniem gospodarki rolnej i leśnej. Co do możliwości zastosowania odstępstwa dotyczącego obiektów gospodarki rybackiej stwierdził, że amatorski połów ryb wędką nie jest gospodarką rybacką i dlatego nie stanowi podstawy umożliwiającej realizację wiaty w stumetrowej strefie jeziora [...]. Amatorski połów ryb to rekreacyjne użytkowanie jeziora i nie wiąże się z prowadzeniem działalności gospodarczej w dziedzinie rybackiej wykonywanej w celach zarobkowych, w sposób zorganizowany i ciągły. Również altana umożliwiająca przechowywanie "narzędzi ogrodniczych, jak i schowanie się przed złymi warunkami atmosferycznymi" nie jest obiektem budowlanym, który służyłby gospodarce rybackiej i leśnej. Fakt, że planowany obiekt miałby służyć do przechowywania narzędzi ogrodniczych nie jest elementem determinującym możliwość zastosowania odstępstwa odnoszącego się do obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej. By móc zastosować odstępstwo od zakazu "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych" dla obiektów służących gospodarce rolnej muszą być spełnione dwie kumulatywne przesłanki: na danym terenie musi być prowadzona gospodarka rolna, leśna lub rybacka, (jednakże nie działalność o charakterze rekreacyjnym) oraz planowany obiekt budowlany ma być przeznaczony wyłącznie do prowadzenia tej gospodarki. "Racjonalna gospodarka rolna" to gospodarka uwzględniająca wymagania ochrony przyrody oraz prowadzona w sposób ograniczający powstawanie zagrożeń wewnętrznych z nią związanych dla obszaru podlegającego ochronie. To gospodarka prowadzona w sposób zrównoważony i ekstensywny, gdzie struktura i funkcjonowanie gospodarstwa (rodzaj uprawy dostosowany do rodzaju ekosystemu), w którym to gospodarstwo jest położone. Zauważyć bowiem trzeba, iż gospodarstwo rolne stanowi wyodrębnioną jednostkę określonego ekosystemu i jest z tym ekosystemem ściśle powiązane. Działka skarżących liczy 600 m2. Zatem, w ocenie organu, należy stwierdzić, że prowadzona na niej uprawa ogrodnicza nie jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, ale z "działkowym", rekreacyjnym użytkowaniem działki. Fakt rekreacyjnego użytkowania działki i uprawa na niej roślinności nie spełnia zasadniczego wymogu wskazanego w odstępstwie od zakazu, w zakresie prowadzenia gospodarki rolnej. W konsekwencji projekt decyzji umożliwiający wybudowanie altany w pasie 100 m od brzegu jeziora [...] narusza § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony środowiska z [...] września 2013 r. podtrzymali argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Zaznaczyli, że budowa przedmiotowych obiektów związana jest z możliwością zaspakajania ich potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że powyższa skarga jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska naruszało przepisy prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Planowana inwestycja jak i cała działka nr [...] objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się w pasie o szerokości 100 m od brzegu jeziora [...] na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior [...]. Zasady funkcjonowania Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior [...] zostały określone w Uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko- Pomorskiego z [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.Urz. [...], Nr [...], poz. [...]). W powyższej uchwale w § 2 ust. 1 pkt 8 ww. wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten odpowiada ustawowemu zakazowi, jaki może być wprowadzony na obszarze chronionego krajobrazu, przewidzianego w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627). W ocenie Skarżących projektowana altana ogrodowa jak i wiata nie będą stanowiły obiektów budowlanych o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 8 powyższej uchwały, gdyż nie będą połączone z gruntem w sposób trwały. Zdaniem natomiast organu, w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia czy powyższe obiekty będą na stałe połączone z gruntem czy też nie bowiem i tak mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Dlatego też, projekt decyzji umożliwiający ich wybudowanie w pasie 100 m od brzegu jeziora [...]naruszałby § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest zatem dokonanie prawidłowej wykładni pojęcia "obiektu budowlanego", zawartego w § 2 ust. 1 pkt 8 przedmiotowej uchwały. Wskazać należy, że uchwała nie precyzuje pojęcia "obiekt budowlany" dlatego też, należy odwołać się do jego definicji zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane (Dz.U. z 2013, poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Z treści natomiast art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że przez tymczasowy obiekt budowlany - należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Z powyższego wynika, że aby dany obiekt można byłoby uznać za obiekt budowlany, nie ma znaczenia czy jest on na trwałe połączony z gruntem czy też nie. W przypadku bowiem, gdy dany obiekt nie jest połączony z gruntem na stałe stanowi obiekt budowlany, tyle tylko że tymczasowy. Uznać zatem należy, że skoro § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały odnosi się w swej treści do "obiektów budowlanych", to zakaz ich budowanie w szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych odnosi się do wszystkich nowych budynków, budowli stanowiących całość techniczno-użytkową, obiektów małej architektury bez rozgraniczania czy są one trwale połączone z gruntem czy też nie. Biorąc zatem powyższe pod uwagę jedynym kryterium decydującym o możliwości ewentualnego usytuowania nowego obiektu budowlanego w strefie 100 m jest jego funkcja. Zakaz ten, zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 8 nie dotyczy bowiem tych obiektów, które służą prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że zarówno projektowana altana ogrodowa jak i wiata nie będą służyć powyższym celom. Z akt sprawy wynika bowiem, że obiekty te mają na celu zaspokajaniu potrzeb skarżących związanych z turystyką i wypoczynkiem. Odnosząc się natomiast do powoływanej przez skarżących Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych utworzonej na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (DzU. z 2012 r. Nr 591) zgodzić się należy z organem administracji, że ustawa ta służy potrzebom statystyki działalności budowlanej, sporządzania sprawozdań budowlanych, spisów budowli i mieszkań, statystyki cen obiektów budowlanych oraz rachunków narodowych jak również do klasyfikowania obiektów budowlanych. Natomiast to ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro planowana inwestycja leży w pasie o szerokości 100 m od jeziora [...], i nie służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej to nie jest możliwe uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.