IV SA/Wa 2428/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec,, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2018 r. [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie na podstawie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 298 ust. 1 pkt 4, art. 299 ust. 1 pkt 1, art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Fabryki [...] S.A. z siedzibą [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za naruszanie warunków decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, wydanej przez Starostę [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], o udzieleniu pozwolenia na wytwarzanie odpadów, co do sposobu magazynowania odpadów o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04, w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu podano, iż [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ww. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. ustalił dla Fabryki [...] S.A., ul. [...], [...], wymiar kary pieniężnej łącznej za okres od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] maja 2014 r., w wysokości [...] zł, za naruszenie warunków w zakresie miejsca i sposobu magazynowania odpadów. W odwołaniu Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 107 1 i 3 k.p.a. oraz art. 298 ust. 1 pkt 4, art. 299 ust. 1 pkt 1, art. 302 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt ustawy p.o.ś., poprzez niezasadne wymierzenie stronie kary administracyjnej. Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując sprawę, wskazał, iż trakcie przeprowadzonej w Spółce kontroli w okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2014 r. stwierdzono, że odpady o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04 magazynowane były luzem na placu przy budynku kotłowni w sąsiedztwie paliwa węglowego. Zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, odpady o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04 powinny być magazynowane w pojemnikach ustawionych na szczelnej, utwardzonej nawierzchni — betonowym silosie przy kotłowni. Kontrola wykazała, że warunki decyzji w tym zakresie zostały naruszone. Zgodnie z ustaleniami kontroli opisanymi w protokole kontroli nr [...], z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], ilość odpadów o kodzie 03 01 05 magazynowanych z naruszeniem sposobu magazynowania tego rodzaju odpadu określonego ww. decyzji Starosty na dzień [...] stycznia 2014 r. Wynosiła [...] Mg. W związku z ustaleniami kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...], ustalił wymiar kary dobowej w wysokości 4 356,03 zł/dobę za magazynowanie odpadów o kodzie 03 01 05 z naruszeniem warunków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Termin początkowy naliczania kary ustalono w decyzji od dnia [...] stycznia 2014 r. Strona nie skorzystała z prawa do wniesienia odwołania wobec tego decyzja jest ostateczna. Kara w powyższym wymiarze biegła do dnia wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], uchylającej na wniosek Fabryki [...] S.A. dotychczasowe pozwolenie na wytwarzanie odpadów, tj. decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. i udzielającej nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w którym m.in. zmieniono sposób magazynowania odpadów o kodzie 03 01 05 — trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04, pozwalając magazynować te odpady luzem, na utwardzonym, betonowym placu. W związku z powyższym kara dobowa przestała biec z dniem wydania przez Starostę nowej decyzji, równolegle także Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie, że naruszenie zostało usunięte. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] WIOŚ uznał wniosek strony za zasadny i orzekł, że kara dobowa ustaje z dniem wydania nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniu [...] lipca 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w trybie art. 302 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 298 ust. 1 pkt 4 ustawy poś w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej dla Fabryki [...] S.A. za naruszenie warunków decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, które zakończył zaskarżoną decyzją o wymierzeniu Spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł. za naruszenie warunków dotyczących sposobu magazynowania odpadów w okresie od [...] stycznia 2014 r. Do [...] maja 2014 r. GIOŚ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wysokość kary łącznej została określona na podstawie ostatecznej decyzji [...]WIOŚ z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], ustalającej wymiar kary dobowej w wysokości 4 356,03 zł/dobę za magazynowanie odpadów o kodzie 03 01 05 — trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04 z naruszeniem warunków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Zgodnie z ustaleniami kontroli opisanymi w protokole kontroli, ilość odpadów o kodzie 03 01 05 magazynowanych z naruszeniem sposobu magazynowania wynosiła [...] Mg. W oparciu o Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2014 (MP z 2013 r., poz. 729), załącznik nr 2, tabela L, organ I instancji ustalił wymiar kary biegnącej za naruszenie warunków pozwolenia na wytwarzanie odpadów w zakresie miejsca i sposobu magazynowania od dnia [...] stycznia 2014 r. ([...] Mg) w wysokości 4 356,03 zł/dobę. Zgodnie z art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy poś termin trwania naruszenia organ I instancji przyjął dzień [...] stycznia 2014 r., tj. dzień rozpoczęcia kontroli a za dzień ustania naruszenia przyjął dzień [...] maja 2014 r. tj. dzień przed wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]. Wysokość kary łącznej [...]WIOŚ obliczył w następujący sposób: [...] dób razy 4 356,03 zł/dobę = [...]zł, a stosowanie do art. 63 § 1 O.p. kwotę kary zaokrąglono do kwoty [...] zł. GIOŚ stwierdził, że organ I instancji dokonał błędów przy ustalaniu wysokości kary łącznej, gdyż niewłaściwie założył, że naruszenie ustało w dniu [...] maja 2014 r. tj. dzień przed wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...]. Za termin ustania naruszenia należało przyjąć dzień, w którym przedmiotowa decyzja Starosty [...] stała się ostateczna. Organ odwoławczy stwierdził, iż pomimo nieprawidłowego naliczenia wysokości kary pieniężnej przez organ I instancji, zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy, z uwagi na obowiązujący zakaz reformationis in peius ( art. 134 k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. GIOŚ stwierdził, że organ I instancji dokonał poprawnej oceny stanu faktycznego. Niemniej jednak niewłaściwie obliczył wysokość kary łącznej, przyjmując jako termin ustania naruszenia przed wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]. Za termin ustania naruszenia należało bowiem przyjąć dzień, w którym decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], stała się ostateczna. A zatem organ I instancji wydal decyzję na korzyść strony. GIOŚ przyznał, iż słusznie podniesiono w skardze, że uzasadnienie decyzji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie odnosi się w treści decyzji do okoliczności powołanych przez stronę w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., a także powoływanych przez nią wcześniej. W zaskarżonej decyzji brakuje uzasadnienia faktycznego. Mając jednak na uwadze, że wysokość kary jest określana na podstawie z góry ustalonych stawek, to naruszenie to nie miało, zdaniem GIOŚ, wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Odpowiadając na zarzuty skargi dotyczące ustalenia wymiaru kary biegnącej GIOŚ stwierdził, że powinny zostać one skierowane w odwołaniu od decyzji [...]WIOŚ z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], ustalającej wymiar kary biegnącej. Strona nie wniosła odwołania w związku z czym decyzja ta jest ostateczna i stanowi podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy poś wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje, na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary za okres do dnia 31 grudnia każdego roku — jeżeli do tego dnia przekroczenie lub naruszenie nie zostało usunięte. Decyzja wydana na tej podstawie jest decyzją administracyjną o charakterze związanym, gdyż w razie zaistnienia przesłanek wymienionych w pkt 1 lub 2 tego przepisu wojewódzki inspektor ochrony środowiska zobowiązany jest wydać decyzję, od której stronie służy odwołanie. Strona nie wniosła odwołania od niniejszej decyzji, nie toczy się również żadne postępowanie sądowe. A zatem decyzja stała się ostateczna 14 dni od dnia doręczenia jej stronie. W takim przypadku sprawę należało uznać za zamkniętą, wobec czego ewentualną decyzję wprowadzającą zmianę w odniesieniu do kary biegnącej należałoby uznać za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zatem rozważanie strony dotyczące uznania wiórów wytwarzanych w wyniku produkcji mebli za biomasę, jak również wniosek strony o przeprowadzenie dowodu w postaci opinii Instytutu Technologii Drewna w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz Sprawozdania tego Instytutu z badań, które zostały załączone do odwołania GIOŚ uznał za bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu, że organ I instancji pobieżnie zbadał materiał dowodowy, nie przesłuchał pracownika Starostwa Powiatowego w [...] oraz pracownika strony na okoliczność błędu w decyzji, GIOŚ wyjaśnił, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie posiadają kompetencji do oceny poprawności podejmowanych przez stronę działań celem uregulowania stanu formalnoprawnego. W art. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 1688 z późn. zm.) zostały określone zadania Inspekcji Ochrony Środowiska, przy czym ustawodawca nie wskazał, że mają one oceniać działania podejmowane przez stronę w celu uzyskania wymaganych prawem zezwoleń. Zatem pobieżne zbadanie materiału dowodowego w zakresie działań podejmowanych przez stronę celem uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów przez organ I instancji nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fabryki [...] S.A. z siedzibą [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 302 ust. 1 pkt 1 oraz art. 298 § 1 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż w błędnie określono termin usunięcia stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń; bezpodstawnie pominięto, iż w okresie od 14 lutego do 9 kwietnia 2014 r. w obrocie prawnym obowiązywało postanowienie Starosty [...] o sprostowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w ten sposób, że w pkt II.6 przewidziano składowanie odpadów o kodzie 03 01 05 w kontenerach ustawionych na szczelnej utwardzonej nawierzchni ( betonowy silos przy kotłowni) oraz luzem na utwardzonym placu przy kotłowni, co oznacza, że w okresie tym nie doszło do naruszenia, które mogło być objęte karą; 2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasady informowania zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 3. art. 7, 77 § 1, 80, 12 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady wnikliwego i szybkiego działania w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stawisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302,; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 298 ust. 1 pkt 4 art. 299 ust. 1 pkt 1 oraz art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm. zwanej dalej Poś ), zgodnie z którymi po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, na podstawie kontroli, warunków decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów albo decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, wymaganych przepisami ustawy o odpadach, co do rodzaju i sposobów składowania lub magazynowania odpadów wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary za okres do ustania przekroczenia lub naruszenia - po stwierdzeniu z urzędu lub na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, że przekroczenie lub naruszenie ustało. Z treści powyższych przepisów wynika, że decyzję w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej musi poprzedzać wydanie ostatecznej decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej, w której jak stanowi art. 300 ust. 4 pkt 1 – 3 ustawy określa się wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby albo godziny, wymiar kary biegnącej oraz termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako odpowiednio dzień albo pełną godzinę zakończenia wykonania pomiarów, pobrania próbek albo dokonania innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], określił wymiar kary biegnącej dobowej oraz, że będzie ona naliczana od dnia [...] stycznia 2014 r. za naruszenie warunków decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, w odniesieniu do odpadów o kodzie 03-01-05 – trociny, wióry, ścinki (...) inne niż 03-01-04 w ilości [...] MG wg stanu na dzień [...] stycznia 2014 r. stwierdzenia naruszenia. Z treści art. 302 ust. 1 pkt 1 Poś wynika, że karę wymierza się za okres do ustania przekroczenia lub naruszenia - po stwierdzeniu z urzędu lub na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, że przekroczenie lub naruszenie ustało. Jak wskazał organ odwoławczy, w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. o wymierzeniu skarżącej karę pieniężnej organ I instancji jako początkowy termin jej naliczania określił od dnia [...] stycznia 2014 r. a więc zgodnie z ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., zaś końcowy termin naliczania kary określił do dnia [...] maja 2014 r. Ten termin końcowy WIOŚ określił w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., w której stwierdził, że kara biegnąca ustaje z dniem [...] maja 2014 r. wobec wydania w tym dniu przez Starostę [...] decyzji o uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. i jednocześnie określającej nowy sposób postępowania z odpadami o kodzie 03-01-05. Trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że końcowy termin naliczania kary biegnącej powinien w decyzji organu I instancji być prawidłowo określony do dnia, w którym decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r. stała się ostateczna. Słuszne jest również stanowisko GIOŚ, że z uwagi na zasadę z art. 139 k.p.a. reformationis in peius zakazującej organowi odwoławczemu orzekać na niekorzyść strony odwołującej, mimo stwierdzonego naruszenia decyzja organu I instancji w takim kształcie musiała pozostać w obrocie prawnym. W ocenie Sądu w warunkach rozpoznawanej sprawy za całkowicie chybione jawią się zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Przede wszystkim nietrafna jest argumentacja skargi dotycząca pominięcia okresu obowiązywania postanowienia Starosty [...] prostującego decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2012 r., z tego powodu, że wspomniane postanowienie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] zostało wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. a więc ze skutkiem ex tunc, tym samym nie mogło mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.