IV SA/Wa 243/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta G. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w pkt 1 postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. wymierzające Burmistrzowi Miasta G. karę w wysokości 1500 zł za wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. dla inwestycji liniowej polegająca na budowie linii elektroenergetycznej napowietrzno - kablowej średniego napięcia SN - 15kV, w związku z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu i orzekł w tym zakresie o wymierzeniu Burmistrzowi Miasta G. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za 6 dni zwłoki w wydaniu decyzji, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że z literalnego brzmienia przepisu art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż organ administracji wyższego stopnia, stwierdzając niewydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, wymierza organowi orzekającemu karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Postępowanie w przedmiotowej sprawie rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpłynięcia wniosku tj. w dniu [...] października 2010 r., a zakończyło w dniu [...] stycznia 2011 r. tj. w dniu, w którym została wydana decyzja. Przedmiotowe postępowanie trwało 89 dni. W dniu [...] stycznia 2011 r. Burmistrz Miasta G. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia. Dzień [...] stycznia 2011 r. jest ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Burmistrza postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Minister podkreślił, że w celu prawidłowego obliczenia okresu podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy mieć na względzie, że pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., doręczonym w dniu [...] grudnia 2010 r., Burmistrz Miasta G. wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego do Starosty G.. Starosta G. uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji postanowieniem wydanym w dniu [...] grudnia 2010 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta G. w tym samym dniu. Ponadto pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., (doręczonym [..] grudnia 2010 r.) Burmistrz Miasta G. wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L.. Wniosek pozostał jednak bez odpowiedzi, wobec tego stosownie do art. 53 ust. 5 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało uznać projekt decyzji za uzgodniony w ostatnim dniu przewidzianego terminu tj. w dniu [...] grudnia 2010 r. W związku z powyższym, zdaniem Ministra, wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji w wyżej wymienionej sprawie nie podlega, stosownie do treści art. 51 ust. 2c, okres od dnia [...] grudnia 2010 r. tj. dnia następnego po dniu nadania lub bezpośredniego doręczenia wniosku o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, do dnia [..] grudnia 2010 r. tj. dnia, w którym nastąpiło w trybie tzw. "milczącej zgody" uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L.. Okres opóźnienia wyniósł 18 dni, a nie jak ustalił to Wojewoda [..] 21 dni. Zdaniem Ministra błąd organu I instancji w zakresie ustalenia okresu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, był wynikiem błędnego ustalenia przez Wojewodę [...] w zakresie pierwszego dnia okresu uzgodnienia, podlegającego wyłączeniu z 65-dniowego terminu załatwienia sprawy. Minister podkreślił, że pierwszym dniem okresu który nie wlicza się do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji jest dzień [...] grudnia 2010 r. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda [...] błędnie wskazał, iż ostatnim dniem okresu niepodlegającego wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji był [...] grudnia 2010 r., podczas gdy był to dzień [...] grudnia 2010 r. Wobec powyższego stwierdzono, iż postanowienie Wojewody [...] w części dotyczącej wysokości wymierzonej kary pieniężnej, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa poprzez naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Minister podkreślił przy tym, że możliwość zmiany postanowienia na niekorzyść strony zażalającej się stwarza więc nie jakiekolwiek naruszenie prawa, lecz tylko naruszenie rażące, kwalifikowane gdy treść postanowienia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że postanowienie takie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinno ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Druga przesłanka rażącego naruszenia interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego wart. 139 Kpa. Ma zastosowanie dopiero wówczas, gdy w postępowaniu zażaleniowym zostanie stwierdzona wadliwość postanowienia, chociażby nie w stopniu rażącym. Minister podkreślił ponadto, że Wojewoda [...] będąc w posiadaniu potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów, jednoznacznie wskazujących na prawidłową datę nadania wniosków o uzgodnienie projektu decyzji, nie wziął ich pod uwagę, błędnie przyjmując daty nadania powyższych pism, w związku z nieuwzględnieniem przepisu art. 39 Kpa. Na skutek tego błędu organ I instancji nie naliczył kary pieniężnej w kwocie adekwatnej do rzeczywistej zwłoki organu odpowiedzialnego za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym rażące naruszenie ww. przepisu wynika z prostego zestawienia ze sobą treści rzeczonego przepisu i ustaleń dokonanych w treści zaskarżonego postanowienia Wojewody [...], przesądzających o wysokości nałożonej kary pieniężnej. Ponadto Minister szeroko odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów podnoszonych w zażaleniu, uznając je za bezpodstawne. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz Miasta G. zarzucając mu wydanie z naruszeniem: - art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że z 65 dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlega wyłączeniu 7 dniowy termin przewidziany dla inwestora na wniesienie zażalenia, - art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 51 ust. 2 i 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że Wojewoda i w konsekwencji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest organem właściwym do stwierdzenia niedotrzymania 65 dniowego terminu w wydaniu przez organ gminy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W opinii skarżącego właściwym organem do stwierdzenie niedotrzymania terminu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Skarżący podniósł, iż samorządowe kolegium odwoławcze jako jedyny organ, działając z inicjatywy uprawnionego podmiotu, w trybie zażalenia na niedotrzymanie terminu (art. 37 § 1 K.p.a.), uprawnione jest do kontroli dokumentów, które stanowią akta zgromadzone w konkretnej sprawie i rozstrzygnięcia, czy i w jakiej dacie nastąpiło naruszenie przewidzianego 65-dniowego terminu. Dopiero gdy samorządowe kolegium odwoławcze stwierdzi naruszenie porządku prawnego, przekazuje właściwą informację wojewodzie, który po ustaleniu daty wydania decyzji oblicza liczbę dni i wymierza odpowiednią karę. Ponadto zdaniem skarżącego, organ rażąco naruszył prawo, bowiem wydał zaskarżone postanowienie na niekorzyść odwołującego się. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Najdalej idącym zarzutem podniesionym w skardze jest zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. za art. 51 ust. 2 K.p.a. i art. 51 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej zwaną upzp) - właściwości organu. Uwzględnienie tego zarzutu obligowałoby Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień, wobec tego należy się do niego odnieść w pierwszej kolejności. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły ani swojej właściwości miejscowej ani rzeczowej, wobec tego zarzut ten jest bezzasadny. Zgodnie z art. 51 ust. 2a upzp w sprawach wymierzenia kary za niewydanie przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni, właściwy jest wojewoda. Z racji położenia miasta, Burmistrz Miasta G. wykonuje swoje obowiązki na terenie województwa [...], więc organem i instancji właściwym w sprawie był Wojewoda [...]. Zdaniem Sądu nie budzi to wątpliwości. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 2 K.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są w właściwi w sprawie ministrowie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 Nr 65 poz. 437 ze zm.) ustawa określa zakres działów administracji rządowej, zwanych dalej "działami", oraz właściwość ministra kierującego danym działem. Zgodnie zaś z art. 5 pkt 1a ustala się dział budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo. Stosowanie zaś do art. 9a ust. 1 tej ustawy dział budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo obejmuje sprawy: 1) architektury; 2) budownictwa; 3) nadzoru architektoniczno-budowlanego; 4) planowania i zagospodarowania przestrzennego na poziomie lokalnym; 5) wspierania mieszkalnictwa; 6) gospodarki nieruchomościami; 7) infrastruktury komunalnej; 8) rodzinnych ogrodów działkowych. Wobec tego nie ma wątpliwości, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jest organem wyższego stopnia nad wojewodą w sprawie wymierzenia organowi kary pieniężnej za niewydanie w ustawowym terminie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Nie ma również przepisów szczególnych, które wyłączałyby w tym zakresie jego kognicję. Po wyjaśnieniu kwestii właściwości organów, należy ocenić prawidłowość i zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Stosowanie do art. 51 ust. 1 i 2 upzp w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu gminnym, powiatowym, wojewódzkim i krajowym wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jednocześnie w przypadku niewydania przez właściwy organ takiej decyzji w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 51 ust. 2 upzp). Do terminu, o którym mowa nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c upzp). Jak wynika z ustalonego i niespornego stanu faktycznego wniosek P. S.A. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci napowietrzno – kablowej SN -15 kV wpłynął do Urzędu Miasta G. w dniu [...] października 2010 r. (data prezentaty) wobec tego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 1 § 1 K.p.a., że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, od dnia następnego tj. dnia [...] października 2010 r., rozpoczął bieg termin na załatwienie sprawy. Wobec tego 65 dniowy termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie upływał zatem [...] grudnia 2010 r. (ostatni dzień terminu – [...] grudnia 2010 wypadał w niedzielę). Przedmiotowa decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2011 r. Należało jednak rozważyć, czy w tym terminie zaistniały zdarzenia, o jakich mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 51 ust. 2c upup, powodujące wstrzymanie biegu terminu na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu takie zdarzenia nastąpiły w dniach [...] – [...] grudnia 2010 r., kiedy to skierowano do odpowiednich organów wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z akt sprawy w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. Burmistrz G. wystąpił do Starosty G. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji wskazanej inwestycji. Wniosek ten został doręczony organowi uzgadniającemu w dniu [...] grudnia 2010 r., zaś organ ten uzgodnił przedmiotowy projekt [...] grudnia 2010 r. Postanowienie w tym przedmiocie wpłynęło do organu prowadzącego postępowanie główne w dniu [...] grudnia 2010 r. Ponadto Burmistrz G. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. Pismo z wnioskiem trafiło do organu uzgadniającego w [...] grudnia 2010 r., jednak pozostało bez odpowiedzi. W takiej sytuacji trafnie organ odwoławczy przyjął, że zgodnie z art. 53 ust. 5 upzp, po upływnie 2 tygodni od dnia doręczenia wniosku należało uznać projekt decyzji za uzgodniony pozytywnie. Wobec tego uzgodnienie należało uznać za dokonane z dniem [...] grudnia 2010 r. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że do ustawowego terminu 65 dniowego należy doliczyć okres 18 dni, w czasie których dokonywane były uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. Wobec tego termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego upłynął w dniu [...] stycznia 2011 r. Skoro wydanie decyzji nastąpiło w dniu [...] stycznia 2011 r. to zasadnie organ przyjął, że zwłoka w wydaniu decyzji trwała 6 dni ([...] stycznia i [...]stycznia 2011 r. również należy wliczyć do terminu, za który wymierza się karę pieniężną). Nie można zgodzić się ze skarżącym, że do terminu 65 dniowego należy doliczyć 7 dniowy termin na ewentualne wniesienie zażalenia od postanowienia uzgodnieniowego. Do tego terminu dolicza się terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, okresy opóźnień spowodowanych z winy strony i okresy opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu nie można do nich zaliczyć terminów jakie pochłaniają czynności związane z tokiem każdego postępowania administracyjnego. Zresztą organ prowadzący postępowanie główne poddaje uzgodnieniu projekt decyzji innym organom. Nie ma zatem bieżącej wiedzy na temat, czy wpłynęło zażalenie na postanowienie organu uzgadniającego, czy jest ono w terminie oraz czy wniósł je podmiot uprawniony. Ponadto zgodnie z art. 143 Kpa złożenie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Zdaniem Sądu organ odwoławczy podwyższając kwotę kary pieniężnej nie naruszył zasady orzekania na niekorzyść strony (art. 139 K.p.a.). Zakaz ten doznaje bowiem ograniczenia, gdy zostanie stwierdzone, że zaskarżony akt rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Bez wątpienia utrzymanie w mocy w całości postanowienia organu pierwszej instancji - w sytuacji gdy na etapie postępowania odwoławczego na skutek czynności zmierzających do załatwienia sprawy doszło do ustaleń faktycznych odmiennych od ustaleń organu pierwszej instancji, ostatecznie wpływających na treść rozstrzygnięcia - byłoby rażąco sprzeczne z brzmieniem art. 51 ust. 2 upzp. Dlatego ustalona wysokość kary pieniężnej w kwocie 3000 zł odpowiada prawu. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł innych naruszeń prawa, które skutkowałyby konicznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.