IV SA/Wa 243/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Wójta Gminy D. kwotę 323 (trzysta dwadzieścia trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda" lub "organ") Nr [...] z [...] listopada 2015 r. (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy D. (dalej również: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty W. ("dalej również: "Starosta") Nr [...] z [...] lipca 2015 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za grunt o łącznej powierzchni [...] m² położony w obrębie D., w gminie D., oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr ew. [...] (dalej również: "Nieruchomość"), wydzielony na mocy decyzji Wójta Gminy D. Nr [...] z [...] lutego 2012 r. pod drogę publiczną gminną i przejęty przez Gminę D. z mocy prawa w dniu kiedy ww. decyzja stała się ostateczna, tj. w dniu [...] marca 2012 r. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy D. zatwierdził na wniosek A. S. projekt podziału m.in. nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], położonej we wsi D., w gminie D., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr ewid. [...], a stanowiącej własność A. S. W wyniku podziału powstały m.in. działki o nr ewid. [...] o łącznej powierzchni [...] m². Zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] gminy D., który został zatwierdzony [...] września 2003 r. uchwałą nr [...] Rady Gminy D. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] listopada 2003 r.), przedmiotowe działki stanowią teren usług komunikacyjnych i zostały wydzielone pod poszerzenie drogi gminnej- działka nr [...] (k. 34 akt administracyjnych). Działki o nr ewid. [...], stosownie do treści art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeszły z mocy prawa, na własność Gminy D., w dniu kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. II.2. Z protokołu z przeprowadzonych [...] lipca 2012 r. negocjacji wynika, iż strony nie doszły do porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania należnego A. S. Wójt Gminy D. zaproponował cenę [...] zł za m², zaś A. S. cenę [...] zł za m². II.3. W operacie szacunkowym z [...] listopada 2013 r. autorstwa A. W. i wykonanym na zlecenie Starosty prowadzącego na wniosek A. S. postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania wartość Nieruchomości na kwotę [...] zł. Z treści tego operatu wynika m. in., że biegły ustalił wystarczającą liczbę transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi dla zastosowania podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Na skutek zastrzeżeń zgłoszonych przez Starostę biegły A. W. przedstawił operat datowany na dzień [...] stycznia 2014 r., w którym wartość Nieruchomości określono na [...] zł. Zastrzeżenia do tego operatu zgłosił Wójt Gminy D. (zarzucając zawyżenie wyceny) oraz A. S. (zarzucając, że dla celów wyceny nie powinny być przyjęte transakcje nieruchomościami drogowymi, albowiem nie mają charakteru transakcji rynkowych). II.3. Starosta Powiatu w W. decyzją Nr [...] z [...] maja 2014 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za Nieruchomość w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał w szczególności, że dla potrzeb wyceny zbadano akty notarialne dotyczące zakupu nieruchomości niezabudowanych, w związku z budową lub poszerzeniem dróg publicznych. Jak ustalono na terenie gminy D. odnotowano jedną taką transakcję, wobec czego rozszerzono rynek i wzięto pod uwagę akty notarialne z terenu gmin sąsiednich, tj. gminy K. i gminy T. Rozszerzenie rynku było zasadne z uwagi na fakt, iż miejscowości te posiadają podobne położenie w aglomeracji [...] w zespole funkcjonalno-przestrzennym w stosunku do W., co determinuje podobny poziom cen nieruchomości. Na powyższym rynku odnotowano wystarczającą, do przeprowadzenia wyceny, ilość transakcji. W okresie monitorowania rynku, tj. w latach 2012-2013, zanotowano 19 transakcji, gdzie ceny wahały się między [...] a [...] zł za 1 m2. W przedmiotowej sprawie ze zbioru 19 cen transakcyjnych została wybrana nieruchomość o cenie maksymalnej oraz o cenie minimalnej, a następnie określony procentowy wpływ cech rynkowych na wartość przedmiotu wyceny, obliczona wartość współczynników korygujących oraz ich suma. Oszacowana wartość rynkowa, określona jako najbardziej prawdopodobna kwota jaką można uzyskać za nieruchomość, obliczona ww. podejściu, przy wykorzystaniu cen transakcyjnych, uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów pod drogi, wyniosła łącznie [...] zł. II.4. Od wskazanej wyżej decyzji Starosty z [...] maja 2014 r. odwołanie wnieśli Wójt Gminy D. oraz A. S. II.5. Decyzją z [...] lipca 2014 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z [...] maja 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście. Jeżeli chodzi o odwołanie A. S., to Wojewoda zalecił przeanalizowanie tzw. zasady korzyści, zaś w odniesieniu do odwołania Wójta stwierdzono zasadność części zarzutów dotyczących doboru nieruchomości do porównania. II.6. W operacie z [...] listopada 2014 r. biegły A. W. określił wartość Nieruchomości na kwotę [...] zł ([...] zł za m²). Zdaniem rzeczoznawcy, nie było możliwe ustalenie wystarczającej ilości transakcji podobnych nieruchomościami drogowymi z terenu Gminy D. oraz R., T. i K., stąd też wyceny dokonani w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (czyli zabudowę mieszkaniową). Zastrzeżenia do tego operatu zgłosił Wójt Gminy D. Pełnomocnik A. S. nie zgłosiła uwag o operatu szacunkowego i zawnioskowała o wydanie decyzji w oparciu o sporządzone opracowanie. II.7. Decyzją z [...] lipca 2015 r. Starosta ustalił wysokość odszkodowania za Nieruchomość na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu Starosta powołał się w szczególności na § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "Rozporządzenie") oraz przytoczył fragment operatu dotyczący analizy rynku. II.8. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy D. od wskazanej wyżej decyzji Starosty z [...] lipca 2015 r., utrzymał tę decyzję w mocy. W motywach tego rozstrzygnięcia podano w szczególności, że wycenę przeprowadzono na podstawie cen nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych ze względu na niewystarczającą liczbę transakcji nieruchomościami "drogowymi". Określony w przedmiotowym operacie sposób wyceny odpowiada zatem sposobowi wyceny uregulowanemu w znowelizowanym § 36 ust. 4 Rozporządzenia. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.; dalej "u.g.n."), podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z kolei z § 4 ust. 4 Rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównali przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Autor operatu do wyceny wybrał próbkę 18 transakcji reprezentatywnych o cenach jednostkowych od [...] zł/m² do [...] zł/m² sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Po określeniu cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną na lokalnym rynku (lokalizacja ogólna, sąsiedztwo powierzchnia, kształt nieruchomości) oraz określeniu wag poszczególnych cech ostatecznie wartość 1 m² wycenianej nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 ustalono w wysokości [...] zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość rynkową niniejszej działki gruntu na poziomie [...] zł według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. W ocenie organu biegły w operacie szacunkowym właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 Rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości kierował się ich podobieństwem do niniejszej działki, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Należy zaznaczyć, iż o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 u.g.n.) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.). W świetle powyższego w ocenie organu operat szacunkowy z [...] listopada 2014 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. W. należy dopuścić jako wiarygodny dowód w sprawie. Operat ten zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu, zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. W kontekście omówionych zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącego w stosunku do operatu szacunkowego zauważyć należy, że mógł on skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten daje możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Należy zaznaczyć, iż ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ może jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. III.1. W skardze złożonej na wskazaną na wstępie decyzję Wojewody z [...] listopada 2015 r. Wójt Gminy D. zarzucił naruszenie: A. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia bez dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez zebrania i rozważania całego materiału dowodowego z jednoczesnym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów; b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącemu możliwości udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji; a) art. 8 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nie odpowiadającego wymogom przewidzianym w obowiązujących przepisach oraz w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej; b) art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi kierował się organ w toku prowadzonego postępowania, brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonych przez skarżącego zarzutów i tym samym dokonanie pobieżnej kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej podczas gdy obowiązkiem organ było merytoryczne rozpoznanie sprawy; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy mimo licznych uchybień wskazanych w niniejszej skardze; B. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 130 ust 1 oraz art. 134 ust. 1-4 u.g.n. poprzez przyznanie odszkodowania w wysokości niezgodnej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł m. in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Wójt podniósł w szczególności, że jego wątpliwość co do wiarygodności sporządzonego operatu z [...] listopada 2014 r. budzi fakt sporządzenia przez rzeczoznawcę A. W. operatu w styczniu 2014 r. na te same grunty w tej sprawie, na podstawie którego organ I instancji decyzją Nr [...] ustalił wartość odszkodowania w kwocie [...] złotych, a decyzją Nr [...] na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2014 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] złotych tj. odszkodowanie o wartości trzykrotnie wyższej od wartości ustalonej w styczniu 2014 r., podczas gdy, co jest powszechnie wiadome, ceny w obrocie wolnorynkowym w ostatnim okresie uległy obniżeniu. W ocenie skarżącego przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony niewłaściwie, z naruszeniem obowiązujących przepisów oraz zasad wyceny, nie może zatem stanowić wiarygodnego dowodu w przedmiotowej sprawie. Wójt wskazał, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Ponadto podkreślić należy, iż stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w tym celu operat szacunkowy stanowi zatem dowód tego, jaką wartość ma przejęta nieruchomość. Nie oznacza to jednak, związania organu administracji publicznej ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażony został pogląd, wskazujący iż operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Zgodnie z art. 75 k.p.a. operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy dowód podlega ocenie przez organ administracji publicznej, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności, na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić wartość operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczni i wiarygodna. Z treści art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W oparciu o wskazane wyżej reguły postępowania organ winien dokonać oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatów szacunkowych. Powyższym obowiązkom Wojewoda nie sprostał. Co więcej w poprzednio wydanej decyzji w tejże sprawie organ oceniał operat i przedstawiał zupełnie inne poglądy. Ponownie prowadzone postępowanie zarówno przez organ I jak i II instancji nie uwzględniło zatem wytycznych wynikających z wydanej przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] z [...] maja 2014 r. Zdaniem Wójta, zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy przy tym samym stanie faktycznym i prawnym narusza wynikającą z art 8 k.p.a., zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębiać zaufania obywateli do organów władzy. Organ pomimo licznych zarzutów skarżącego, w stosunku do tego samego biegłego, który już raz w toku postępowania o odszkodowanie dotyczące tejże samej działki sporządził błędny operat nie skorzystał z posiadanego uprawnienia, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, i nie zwrócił się z urzędu do organizacji rzeczoznawców majątkowych - w trybie art. 157 u.g.n. - o opinię w sprawie wartości dowodowej operatu szacunkowego. W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda nie podjął właściwych czynności zmierzających do dokonania wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu, lecz skwitował zarzuty skarżącego stwierdzeniem, iż to skarżący mógł skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda ani jednym słowem nie odniósł się do zarzutów wskazanych w odwołaniu naruszając tym samym art. 8 i 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., organ nie umożliwił także skarżącemu zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Takie działanie Wojewody stanowi ewidentne naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego przewidującej prawo stron do czynnego udział w każdym stadium toczącego się postępowania. Skarżący nie odstąpił od czynnego udziału w postępowaniu, przeciwnie na każdym etapie wykazywał inicjatywę i aktywną postawę, brak było wyjątków uzasadniających odstąpienie od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Gdyby Wojewoda zawiadomił stronę o powyższym uprawnieniu skarżący mógłby podjąć stosowne czynności, chociażby uruchomić wskazany wyżej tryb z art. 157 u.g.n. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Samo uzasadnienie jest przy tym jednym z istotnych elementów decyzji administracyjnej. Uzasadnianie decyzji winno wskazywać i wyjaśniać jaki był tok rozumowania organu, jaki stan faktyczny został ustalony oraz jakiej wykładni dokonał organ. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tylko nie odpowiada wymogom prawa w tym zakresie przewidzianym, lecz stanowi rażące naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. W świetle art. 130 ust. 2 u.g.n. operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego nie przesądza o wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną - ma dla Starosty, a w razie rozpatrywania sprawy przez organ II instancji także dla Wojewody, jedynie charakter opinii. Opinia taka może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania tylko wtedy, gdy jest zgodna z przepisami prawa. Opinia z [...] listopada 2014 r. nie pozostaje w zgodności z prawem z przyczyn wskazywanych przez Skarżącego w toku postępowania, w szczególności w odwołaniu. Operat szacunkowy jako niezgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie mógł stanowić dowodu w zakresie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w myśl art. 80 k.p.a. Stosownie do postanowień art. 134 ust. 3 u.g.n., odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę publiczną ma stanowić pełną rekompensatę za poniesioną przez właściciela tego gruntu stratę. Instytucja odszkodowania (związana z wywłaszczeniem), o której mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ma na celu zrekompensowanie dotychczasowemu właścicielowi utraconego prawa własności. W okolicznościach niniejszej sprawy ustalone odszkodowanie nie tyle rekompensuje stratę właścicieli gruntu lecz w istocie prowadzi do ich bezpodstawnego wzbogacenia. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3.1. Spór w niniejszej sprawie między skarżącym a organem koncentruje się wokół kwestii, czy organ ustalając wysokość odszkodowania dochował wszelkich wymogów procedury administracyjnej związanych z obowiązkiem wnikliwego wyjaśnienia sprawy (który to obowiązek wynika m. in. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy obowiązek ten dotyczył przede wszystkim oceny operatu szacunkowego przyjętego jako podstawa ustalenia odszkodowania w zaskarżonej decyzji. IV.3.2. Zdaniem Sądu, rola organu administracji nie ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2014 r., I OSK 534/13, CBOSA). Ponadto, należy mieć na uwadze, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku, bowiem ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Sporządzony przez niego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość. W związku z tym uznać należy, że rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność otrzymanej opinii, na nim też spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Jeżeli zatem przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07, CBOSA). Również w zakresie doboru porównywanych nieruchomości rzeczoznawca nie może działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2014 r., I OSK 534/13, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo). W ocenie Sądu, źródłem takich uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny może być przede wszystkim inny operat szacunkowy dotyczący tej samej nieruchomości i sporządzony dla tego samego celu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2014 r., I OSK 2706/12, CBOSA). IV.3.3. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Wojewoda nie wyjaśnił wnikliwie przyczyn rozbieżności w analizie rynku przeprowadzonej przez biegłego w niniejszej sprawie. Otóż ten sam biegły dwukrotnie przyjął w niniejszej sprawie, że możliwe jest ustalenie transakcji nieruchomościami drogowymi nadającymi się do porównania, natomiast w ostatnim (trzecim) operacie możliwość taką wykluczył. Tymczasem kwestia ta miała kluczowe znaczenie dla sprawy, determinowała bowiem wielokrotną różnicę w cenie m² porównywanych nieruchomości. Brak przekonującego wyjaśnienia takiej niekonsekwencji biegłego przez organ przesądza o zasadności zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania oraz zasady przekonywania (art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Wymaga również podkreślenia, że skoro to organ ostatecznie odpowiada za ustalenie odszkodowania, to nie może konsekwencji własnych zaniechań w kwestii wyjaśnienia wątpliwości co do prawidłowości operatu przerzucać na stronę zarzucając jej nieskorzystanie z trybu ocenowego przewidzianego w art. 157 ust. 1 u.g.n. IV.3.4. Trafnie zwrócono również uwagę w skardze na okoliczność, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w wyniku podziału nieruchomości winno co do zasady odpowiadać jej wartości rynkowej (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n.). W niniejszej sprawie Nieruchomość w chwili podziału była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania pod komunikację (poszerzenie drogi gminnej) – zob. wypis z planu miejscowego (k. 34 akt administracyjnych; takie też przeznaczenie nieruchomości przyjmował każdorazowo biegły A. W.). Przeznaczenie to winno być co do zasady uwzględnione w procedurze szacowania (art. 154 § 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady tego szacowania określa § 36 Rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 2 Rozporządzenia, postanowienia ust. 1-4 tego aktu prawnego stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Z kolei zgodnie z § 36 ust. 1 Rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie ustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 Rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z § 36 ust. 3 Rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W myśl zaś § 36 ust. 4 Rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W świetle powyższych regulacji jest oczywiste, że biegły może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenie nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przy czym zawarte w § 36 ust. 4 Rozporządzenia odesłanie do m. in. § 36 ust. 2 należy rozumieć w ten sposób, że poszukiwanie podobnych transakcji drogowych winno objąć nie tylko rynek lokalny, ale i rynek regionalny. Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, że jako rynek lokalny należy co do zasady przyjąć teren powiatu, zaś jako rynek regionalny teren województwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Tymczasem biegły w niniejszej sprawie w trzecim operacie nie dokonał nawet analizy transakcji nieruchomości drogowych z terenu całego powiatu wołomińskiego, a ograniczył się do Gminy D. oraz R., T. i K. Niedostrzeżenie przez organ tej kwestii przesądza o naruszeniu art. 7 k.p.a. w zw. z 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 – 4 oraz ust. 6 pkt 2 Rozporządzenia). Dodatkowo należy wskazać, że Sąd podziela pogląd wyrażony m. in. w powołanym wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., a mianowicie, że w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2016 r., IV SA/Wa 3661/15, CBOSA). W orzeczeniach tych przyjęto w szczególności, że nabyciem nieruchomości drogowej zasadniczo zainteresowany jest przyszły zarządca drogi. Odmienna interpretacja godziłaby w racjonalność prawodawcy. Godzi się bowiem zauważyć, że większość nieruchomości drogowych obecnie staje się własnością przyszłego zarządcy drogi za odszkodowaniem, gdyż przeważająca liczba dróg w kraju ma charakter dróg publicznych. Gdyby przyjąć zatem, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych nie obejmują wartości odszkodowań, wówczas w istocie § 36 ust. 4 zdanie pierwsze in fine byłby przepisem martwym. IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta uwzględni sformułowane wyżej oceny prawne. Starosta winien zlecić sporządzenie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu, albowiem stwierdzone wyżej rozbieżności między trzema operatami autorstwa A. W. mogą wywołać uzasadnione wątpliwości stron co do rzetelności wyceny Po sporządzeniu nowego operatu Starosta wyznaczy stronom odpowiedni termin na zgłoszenie ewentualnych uwag do tego operatu. W razie wpłynięcia takich uwag, Starosta zobowiąże rzeczoznawcę majątkowego do wnikliwego odniesienia się do zastrzeżeń stron. Ponadto, Starosta rozważy, czy w sprawie nie zajdą okoliczności uzasadniające przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłego (art. 89 § 2 k.p.a.). IV.5. Zakres postępowania dowodowego, które musi być ponownie przeprowadzone (tj. sporządzenie nowego operatu szacunkowego), uzasadnia uchylenie również decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.). IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis (323 zł) V. Mają powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.