IV SA/Wa 2437/06

Dnia 10 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi M. J. i A. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] października 1995 r., o przekazaniu na rzecz A. (zwanej dalej A.) nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa - działki nr ew. [...] i[...] , obręb P. w gminie M.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1995 roku wystąpili użytkownicy wieczyści działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości przekazanej tym orzeczeniem na rzecz A. W ocenie organu administracji decyzja z 1995 roku nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a. Podstawę orzekania stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299). Na jego podstawie orzekano o przekazaniu A. nieruchomości wskazanych min. w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy w brzmieniu tego przepisu na dzień wydania decyzji. Przepisom ustawy podlegały nieruchomości rolne, w rozumieniu art. 461 K.c, niezależnie od okoliczności, jakie było ich przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. Treść protokołu-zdawczo odbiorczego z dnia 10 listopada 1995 r. potwierdza, iż przekazane grunty miały charakter rolny, pomimo realizowania na nich budowy domów jednorodzinnych. Potwierdza tą okoliczność wypis z rejestru gruntów. Nie zmienia tego fakt, iż uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] marca 1994 r. dokonano zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nieruchomość zakwalifikowano do gruntów budownictwa mieszkaniowego wraz z usługami o charakterze podstawowym. W świetle art. 461 K.c, istotne znaczenie odrywa jedynie okoliczność, czy grunty mogą być wykorzystane do produkcji roślinnej i zwierzęcej, a o tym przesądzają zarówno zapisy w ewidencji gruntów jak i ustalenia zawarte w protokole zdawczo-odbiorczym. Zwrócono uwagę, iż nieruchomość miała znaczny obszar (5 ha). Wyrażona przez Wójta Gminy M. decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. zgoda na Sygn. akt IV SA/Wa 2437/06 budowę infrastruktury podziemnej nie wykluczała możliwości dalszego rolniczego wykorzystywania gruntów. W skardze na tę decyzję M. i A. J., użytkownicy wieczyści jednej z działek powstałej w wyniku podziału nieruchomości przekazanej A., podnieśli, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż decyzja z 1995 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący przywołali chronologicznie wydarzenia, jakie poprzedzały wydanie decyzji o przekazaniu A. nieruchomości tj. przyjęcie zmian w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego (29 marca 1995 r.), uprawomocnienie zezwolenia na budowę sieci wodno-kanalizacyjnej (12 września 2005 r.). Wskazano też, że 12 grudnia 2005 r. przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapę parcelacji nieruchomości, przy czym praktycznie podział został dokonany w terenie wcześniej. W ocenie Strony skarżącej, przepis art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa należy rozumieć w ten sposób, iż wskazano w nim jedynie grunty, które są gruntami rolnymi w rozumieniu K.c. oraz jednocześnie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są przeznaczone na cele gospodarki rolnej (pkt 1 in fine). Ponieważ bezsporne jest, iż inne było przeznaczenie gruntu w obowiązującym planie, ustawa bezsprzecznie nie miała zastosowania. Nawet gdyby przyjąć, iż przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia, w ocenie Strony skarżącej nie można przyjąć, iż przedmiotowe grunty nadawały się do produkcji rolnej w rozumieniu K.c, skoro rozpoczęto na nich realizować budowę osiedla. Wskazano, iż interpretacja pojęcia przydatności do produkcji rolnej, z odwołaniem do pojęcia "potencjalna", zaprezentowana w zaskarżonym orzeczeniu, jest nie do zaakceptowania, gdyż takie rozumienie definicji pojęcia nieruchomość rolna oznaczałoby, iż każda nieruchomość ma taki charakter. Decydujące znaczenie powinna mieć kryterium "właściwości agronomicznej". Podniesiono, iż absurdalne byłoby przyjęcie, jakoby teren uzbrojony w cięć gazową, wodociągową i kanalizacyjną można kwalifikować, jako grunty rolne w rozumieniu K.c. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Sygn. akt IV SA/Wa 2437/06 Sąd administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Trafnie organ administracji, dokonując w trybie nadzwyczajnym oceny kwestionowanej decyzji z 1995 roku uznał, iż nie jest ona dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Należy podkreślić, iż przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi, faktami. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda W. orzekał w myśl ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w brzmieniu na dzień wydania decyzji. W okresie tym treść art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazywała dwie kategorie gruntów do których miały zastosowanie jej regulacje tj. nieruchomości rolne w rozumieniu K.c. oraz inne nieruchomości. Kategorie te połączono spójnikiem "i" a przy drugiej kategorii - "inne nieruchomości" - zamieszczono dodatkowe określenie wskazując m.in., iż chodzi o nieruchomości przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele rolne. W świetle reguł rozumienia tekstu według ówczesnej redakcji dopuszczalne byłoby zarówno odniesienia określania "przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele rolne" do drugiego członu tekstu jak i do obu członów tekstu jednostki redakcyjnej. W tej sytuacji dopiero odwołanie do innych środków wykładni tekstu prawnego Sygn. akt IV SA/Wa 2437/06 mogło prowadzić do sformułowania trafnej odpowiedzi, które rozumienie tekstu jest właściwe. Konstatację tą potwierdza pośrednio fakt nowelizacji ustawy w 1999 roku, w ramach której stosownie zmodyfikowano treść art. 1 ust. 1 pkt 1, jednoznacznie wskazując, iż regulacja ta dotyczy wyłącznie gruntów o określonym przeznaczeniu w myśl ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji przekazanie A., w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gruntów, które w planie zagospodarowania przestrzennego były przeznaczone na inne cele niż produkcja rolna nie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa. Cechę rażącego ma jedynie takie naruszenie treści regulacji, która ma charakter oczywisty, widoczny, bez potrzeby użycia bardziej złożonych sposobów wykładni tekstu prawnego. Odrębną kwestią jest zagadnienie, czy sporne grunty mogły być kwalifikowane jako grunty rolne, w rozumieniu art. 461 K.c, a więc czy nadawały się potencjalnie do produkcji rolnej. Należy zauważyć, iż zarówno organ orzekający w sprawie jak i Strona skarżąca odnosi się w tej kwestii do ustaleń zawartych w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 10 listopada 1995 r, przy czym obie strony wywodzą z jego treści przeciwne konkluzje. Należy wskazać, iż w rozpatrywanej sprawie treść protokołu, jako dokumentującego wymaganą ustawą czynność materialno-techniczną dokonywaną po wydaniu decyzji (art. 19) nie może mieć znaczenia dla oceny legalności orzeczenia wydanego przed dokonaniem ustaleń opisanych w protokole. Z akt sprawy nie wynika aby organowi administracji, przed wydaniem orzeczenia, znana była okoliczność rozpoczęcia procesu inwestycyjnego na gruncie. Z kolei, jak trafnie wywiedziono w zaskarżonym orzeczeniu, o utracie charakteru rolnego przez grunt nie może przesądzać sam fakt przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego w przyszłości na cele budowlane. Trzeba mieć równocześnie na względzie, że w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), podstawę gospodarki gruntami stanowi ewidencja gruntów. Bezsporne jest w sprawie, iż przekazywane grunty były w świetle ewidencji użytkami rolnymi. Potwierdza to treść wypisu z ewidencji przywołanego w uzasadnieniu decyzji z 1995 roku (teczka I akt administracyjnych). Jednocześnie przepisy szczególne ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie nakładały na organ administracji obowiązku dokonywania weryfikacji Sygn. akt IV SA/Wa 2437/06 danych z ewidencji poprzez dokonywanie wizji w terenie. Działania takie byłyby wprawdzie dopuszczalne, a dokonane ustalenia mogłyby stanowić podstawę weryfikacji kwalifikacji gruntu zawartej w ewidencji, skoro prawodawca powiązał zastosowanie regulacji ustawy z faktycznym charakterem gruntu nie zaś wyłącznie z formalną jego kwalifikacją w ewidencji. Trzeba jednak podkreślić, iż prawodawca nie nałożył na organ orzekający w sprawie obowiązku podejmowania konkretnego rodzaju czynności wyjaśniających. Stąd ich zaniechanie, wobec uzyskania danych z ewidencji gruntów, w rozpatrywanym przypadku nie może być także kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa. Natomiast fakty ujawnione w protokole z dnia 10 listopada 1995 r. mogłyby być rozważane jedynie w kategorii nieznanych organowi w dniu orzekania, a więc mogłyby być kwalifikowane jako przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Wyklucza to możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia z 1995 roku, z powołaniem na nieznaną organowi orzekającemu okoliczność rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, w oparciu o przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Wznowienie postępowania wywiera mniej daleko idące skutki prawne (w przypadku potwierdzenia się podstawy do wznowienia postępowania dotychczasowa decyzja może zostać zmieniona - art. 151 K.p.a.), Nie dopuszczalne byłoby więc, w oparciu o wystąpienie tych samych przesłanek, stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż skutki prawne nieważności są dalej idące (przyjmuje się, iż nieważna decyzja nigdy nie obowiązywała - rozstrzygnięcie wywiera więc skutki wsteczne). Odmiennie zakreślono również ramy czasowe możliwości eliminacji decyzji z obrotu w ramach poszczególnych trybów (art. 146 § 1 i art. 156 § 2 K.p.a.). Jeżeli prawodawca określonej wadliwości decyzji przypisał konkretne skutki (wynikające ze wznowienia postępowania) naruszałoby zasady K.p.a. przyjęcie, iż ta sama przesłanka może powodować skutki dalej idące a wynikające ze stwierdzenia nieważności decyzji (niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych). W tej sytuacji, jako nie mająca znaczenia w sprawie, poza oceną Sądu pozostaję kwestia, czy w dniu wydania decyzji z 1995 roku przedmiotowa nieruchomość mogła być faktycznie kwalifikowana, jako rolna w rozumieniu K.c, w świetle przywoływanych skardze okoliczności faktycznych i formalnych. Mogłoby mieć to znaczenie Sygn. akt IV SA/Wa 2437/06 wyłącznie, o ile kwestie rozpoczęcia procesu budowlanego byłyby znane organowi orzekającemu w przedmiocie przekazania nieruchomości na rzecz A.. W tej sytuacji uchybieniem nie mającym znaczenia dla wyniku sprawy było zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań odnośnie właściwej kwalifikacji gruntu w świetle treści protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego po wydaniu decyzji z 1995 roku. Wskazane naruszenie przepisów postępowania w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.) nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a więc jego dostrzeżenia przez Sąd nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu, co wynika a contr ario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.