IV SA/Wa 2442/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz F. M. kwotę 936 (dziewięćset trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej organ), po rozpatrzeniu odwołania F. M. (dalej skarżąca) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 2 964,00 zł na rzecz F. M. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0983 ha, przeznaczonej pod przebudowę i rozbudowę linii kolejowej [...] na odcinku od km [...] do [...]) przewidzianym do sterowania z [...] z budową dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi - wiaduktu kolejowego w km [...], powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 148,20 zł, a także zobowiązującej F. M. do zwrotu kwoty 308,80 zł stanowiącej różnicę pomiędzy ustaloną w niniejszej decyzji wysokością odszkodowania, a odszkodowaniem wypłaconym na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0983 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, została przeznaczona pod przebudowę i rozbudowę linii kolejowej [...] na odcinku od km [...] do [...] przewidzianym do sterowania z [...] z budową dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi - wiaduktu kolejowego w km [...]. Ww. decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2011 r. na mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości 2 964,00 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności w/w nieruchomości, powiększył ustalone odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 148,20 zł,, a także zobowiązał F. M. do zwrotu kwoty 308,80 zł stanowiącej różnicę pomiędzy ustaloną w niniejszej decyzji wysokością odszkodowania a odszkodowaniem wypłaconym na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W sprawie zakończonej w/w decyzja organ procedował w rygorze art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem prawomocnym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3855/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], nakazując wyjaśnić dobór nieruchomości porównawczych w odniesieniu do przyjętych cech rynkowych. Od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc zarzut zaniżenia kwoty ustalonego odszkodowania. Wskazała również, że biegły nieprawidłowo ustalił przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jako gruntu rolnego, podczas gdy stanowił on także drogę. Skarżąca zarzuciła, że za inne nieruchomości przejmowane na potrzeby inwestycji liniowych, które położone są na terenie tej samej gminy ustalano odszkodowania o wyższej wartości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z art. 9y ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2117, ze zm.), wysokość odszkodowania ustala się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0983 ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] czerwca 2017 r., na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Na potrzeby wyceny biegły ustalił, że przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana i stanowi teren użytków rolnych. Otoczenie stanowią tereny rolne i leśne oraz linia kolejowej [...] natomiast w sąsiedztwie znajduje się zabudowa miejscowości [...]. Dojazd do działki możliwy jest drogą gruntową. Na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej na nieruchomości nie znajdowały się składniki majątkowe podlegające wycenie, była również objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r, nieruchomość położona jest na terenie obszarów o przeznaczaniu rolniczym. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, dokonał także analizy zasady korzyści w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi jak i nieruchomościami stanowiącymi obszary rolnicze. Badanie rynku nieruchomości nabywanych pod rolę wykazało, że ich ceny kształtowały się na poziomie od 1,50 zł/m2 do 2,70 zł/m2, natomiast ceny uzyskiwane za nieruchomości nabywane na cele komunikacyjne wynosiły od 11,00 zł do 52,00 zł za 1 m2. W oparciu o powyższe ustalenia biegły stwierdził, że ceny działek przeznaczonych pod inwestycje liniowe znajdują się na wyższym poziomie niż ceny nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym. Dla potrzeb sporządzenia wyceny biegły utworzył zbiór cen transakcyjnych, składający się z możliwie najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych stanowiących tereny rolne, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od 2015 r. do 2017 r. na obszarze gminy [...]. Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorowi operatu szacunkowego stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod rolę, należy zaliczyć: lokalizację szczegółową (waga 55%) oraz wartość inwestycyjną (45%). Po odrzuceniu transakcji skrajnych, jak również transakcji, które budziły wątpliwości biegłego, do porównań przyjęto 4 transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do przedmiotu wyceny. Wartość gruntu określona została na poziomie 2,01 zł/m2 czyli 1 976,00 zł. Jednocześnie biegły wskazał, że z uwagi na fakt, że ceny nieruchomości nabywanych pod rolę są kilkakrotnie niższe od cen działek przeznaczonych pod inwestycje liniowe, oszacowaną wartość 1 m2 powiększono o 50%, zgodnie z przepisem § 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W wyniku obliczeń określono wartość rynkową nieruchomości na kwotę 2 964,00 zł. Ponieważ właścicielka złożyła oświadczenie o wydaniu ww. nieruchomości w dniu [...] lutego 2011 r., tj. przed upływem ustawowego terminu wskazanego w art. 9y ust. 3e pkt 3 specustawy kolejowej, organ uznał, że Wojewoda [...] prawidłowo powiększył odszkodowanie o kwotę równą 5 % ww. wartości nieruchomości tj. o 148,00 zł. W ocenie organu biegły prawidłowo dokonał analizy występowania zasady korzyści wykazując, że ze względu na brak transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele kolejowe nie można było określić wprost, jaki jest poziom cen ww. nieruchomości na danym obszarze. Autor opracowania poprawnie przyjął, że nieruchomości nabywane pod inwestycje kolejowe można uznać za nieruchomości należące do szerszej kategorii nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje liniowe, co sprowadziło się do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawowa zasada korzyści. W ocenie organu biegły również prawidłowo wyselekcjonował nieruchomości podobne, które stały się podstawą do porównań z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny. Autor operatu szacunkowego zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny, w sposób jasny i rzetelny scharakteryzował nieruchomości będące przedmiotem porównań z nieruchomością wycenianą, jak również wskazał na cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości oraz odpowiadające im wagi procentowe. Z kolei różnice w cechach wpływających na wartość biegły odpowiednio skorygował. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca zaskarżając w całości decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] i zarzucając organowi, że nie ustalił właściwego odszkodowania. Skarżąca konsekwentnie podniosła, że biegły sporządził operat szacunkowy nieprawidłowo. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3855/15, uległyby zmianie obowiązujące w tym zakresie przepisy. Należy mieć na względzie, że w myśl z art. 9s ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1297) nieruchomości, o których mowa w art. 9q ust. 1 pkt 7, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w przypadku wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Zgodnie z art. 9y ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym za nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, o których mowa w art. 9s ust. 3 i 3a oraz art. 9x ust. 4, od podmiotu, na rzecz którego wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, przysługuje odszkodowanie dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, a także osobom, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości. Stosownie zaś do art. 9y ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym wysokość odszkodowania ustala się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w zw. z § 37 pkt 2 tego rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji kolejowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję kolejową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości kolejowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister bowiem mimo ciążącego na nim - zgodnie z art. 15 K.p.a. - obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i mimo wyraźnych wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych we wskazanym wyroku z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3855/15 zdawkowo ustosunkował się do kwestii Trzeba mieć na uwadze, że w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz F. M. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0983 ha, przeznaczonej pod przebudowę i rozbudowę linii kolejowej [...] na odcinku od km [...] do [...]) przewidzianym do sterowania z [...] z budową dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi - wiaduktu kolejowego w km [...] wypowiadały się już sądy administracyjne, które jednoznacznie stwierdziły konieczność ponownego, wnikliwego przeanalizowania sprawy. W ocenie składów orzekających, było to zasadne bowiem w podobnych sprawach, dotyczących ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod tę samą inwestycję, w tej samej gminie, za nieruchomości o podobnej powierzchni orzekano znacznie wyższe odszkodowania. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że istnieją faktycznie bardzo duże rozbieżności co do ustalenia wartości przejmowanych nieruchomości dla celów realizacji tej samej inwestycji. Wobec tak jednoznacznie sformułowanych wskazań i – niezależnie – podnoszonych przez skarżącą zarzutów konsekwentnie poruszających tę kwestię, organ rozpoznając sprawę był związany nałożonym na niego obowiązkiem poddania analizie porównawczej sposobów wyceny innych nieruchomości położonych w tej gminie, a przejętych w celu realizacji inwestycji kolejowej. Skoro zatem koniecznej analizy w tym zakresie nie przeprowadził organ I instancji, obowiązek ten spoczywał na Ministrze, jako na organie utrzymującym w mocy decyzję I. instancji. Służyć temu mogło zastosowanie uprawnień wynikających z art. 136 K.p.a. Dopiero bowiem po dokonaniu koniecznych ustaleń w tym zakresie, potwierdzających prawidłowość wniosków Wojewody, zawartych w decyzji z [...] sierpnia 2017r., organ odwoławczy mógł utrzymać tę decyzję w mocy. Brak takich rozważań naruszył zatem art. 153 P.p.s.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i czynił podjęte rozstrzygnięcie Ministra przedwczesnym. Należy przy tym nadmienić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już w wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn.akt I SA/Wa 2173/14 uchylającym uprzednio wydane w sprawie przedmiotowego odszkodowania wyraźnie stwierdził, iż rzeczoznawca ani nie przedstawił pełnej analizy obrotu nieruchomościami, w której wykazałby przyczyny tak radykalnej zmiany wartości spornej nieruchomości, ani nie uzasadnił tego stosowną argumentacją. Ten zarzut w dalszym ciągu pozostaje aktualny. Organ rozpoznający sprawę ma bowiem nie tylko prawo, ale obowiązek zbadania przedłożonego operatu pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, oceny czy jest logiczny i zupełny oraz nie budzi wątpliwości co do merytorycznej zawartości. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Jeśli zatem występowały kwestie wymagające, zdaniem składów orzekających, wyjaśnienia, organ winien stosowne ustalenia poczynić, korzystając z wyczerpujących wyjaśnień biegłego rzeczoznawcy. W ostatnio sporządzonym operacie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami. W związku z brakiem transakcji nieruchomości nabywanymi na cele budowy/rozbudowy linii kolejowych, analizą objął, transakcje nieruchomościami drogowymi o raz stanowiącymi obszary rolnicze, położone na rynku lokalnym gminy [...] oraz rynku regionalnym, zdefiniowanym jako obszar województwa [...]. zawartymi 2015 r. do 2017 r. W tym kontekście wątpliwości – zdaniem Sądu - może budzić dobór w operacie 6 transakcji nieruchomościami rolnymi, mającymi posłużyć do dalszej szczegółowej wyceny. Biegły nie wyjaśnił, dlaczego - skoro na rynku w tym okresie miały miejsce transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym o innej/wyższej cenie sprzedaży - dokonał takiego doboru i czy mogło to wiązać się z ustaleniem niższej ceny za 1m² (od 1,50 do 2,70 za m²). Z operatu nie wynika też, czy ewentualne zaniżenie wartości nieruchomości, z racji przyjęcia do porównań danych nieruchomości, zostało w sposób dostateczny skorygowane przez przyjęcie stosownego współczynnika (wystarczającego). Reasumując, kwestie te mogły mieć wpływ na wynik oszacowania przedmiotowej nieruchomości i nadal wymagają wyjaśnienia. W ocenie Sądu, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć zatem wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenia w tym przedmiocie mogą zostać poczynione przez organ odwoławczy, który w razie stwierdzenia w ramach postępowania uzupełniającego (art. 136 K.p.a.), iż sporządzony operat jest wadliwy, winien wydać rozstrzygnięcie kasatoryjne, wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpatrując odwołanie Organ winien zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Oceniając pełen materiał dowodowy Organ rozważy, czy nie zachodzą w sprawie przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, wskazane w art. 138 § 2 K.p.a.