IV SA/Wa 2445/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę IV SA/Wa 2445/12 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją kasatoryjną z dnia [...].07.2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej także SKO) przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, po uchyleniu decyzji Burmistrza B. z dnia [...].05.2012 r., ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie na istniejącym budynku położonym na działce ew. nr [...], obręb [..]. w B. stacji bazowej telefonii komórkowej - anteny dookólnej (typ K[...]) o mocy wynoszącej 313 W. W uzasadnieniu swej decyzji Burmistrz B. stwierdził m. in., iż inwestycja ta nie wymagała sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska i nakazał rozważenie zobowiązania inwestora do wykonania raportu, po ocenie zasadności przeprowadzenia takiego postępowania środowiskowego. Wskazał nadto, na rozbieżne określenie tego zamierzenia w różnych dokumentach. Odmiennie określono je we wniosku niż w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego z [...].05.2012 r. Jeszcze inaczej w Sprawozdaniu z pomiarów pól elektromagnetycznych z zakresu 80 MHz – 60 GHz, (zwanego dalej Sprawozdaniem), wykonanych w celu ochrony ludności i środowiska. W Sprawozdaniu tym wskazano, że urządzenia techniczne usytuowane zostaną na dachu i na poddaszu budynku. Sugeruje ono nadto, iż poza anteną dookolną umieszczone zostaną także anteny paraboliczne. Jeśli przyjąć zapisy Sprawozdania, to realizowana inwestycja polegałaby nadto, jak wskazało SKO, na zmianie przeznaczenia poddasza budynku przy ul. [...] w B.. Zdaniem SKO, na poddaszu tego budynku zainstalowane zostaną multipleksery i urządzenia nadawczo-odbiorcze pasma podstawowego. Urządzenia mikrofalowe natomiast umieszczone zostaną na maszcie, w sąsiedztwie anteny. Mając na uwadze wskazane rozbieżności opisu zamierzonej inwestycji, organ odwoławczy doszedł do przekonania o konieczności uzupełnienia wniosku inwestora we wskazanym zakresie, wraz z geodezyjnym udokumentowaniem działek sąsiednich, na które przedsięwzięcie to może oddziaływać, w zakresie ich granic i uprawnień właścicielskich. W powołaniu na art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu) organ odwoławczy wskazał nadto na niekompletność wniosku, który powinien zawierać granice terenu nim objętego, przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub gdy jej brak, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000. Wymóg ten nie został, w ocenie SKO, spełniony. Brak jest mapy oznaczającej granice terenu objętego wnioskiem oraz obszaru, na który będzie oddziaływała ta inwestycja. Z dokumentacji dołączonej do wniosku wynika natomiast, że oddziaływanie takie będzie miało miejsce z anten i urządzeń mikrofalowych, w kierunku 240˚ i 266˚. Organ odwoławczy zauważył także, iż w przypadku telefonii komórkowej powinna być wykonana analiza wysokościowa terenu w promieniu 100 m i w kierunku obu azymutów, z zaznaczeniem tych wysokości na mapie zasadniczej. Ustalenie wpływu zamierzonej inwestycji na tereny sąsiednie pozwoliłoby prawidłowo ustalić krąg stron niniejszego postępowania lokalizacyjnego. Samorządowe Kolegium dostrzegło także brak przeprowadzenia, wymaganej stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu, analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację tej inwestycji. Analiza taka pozwoliłaby na zweryfikowanie stanu rzeczywistego z danymi przedstawionymi we wniosku. Organ nadmienił także, iż nie mogła jej zastąpić analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, przydatna dla ustalania warunków zabudowy innych inwestycji, niż celu publicznego. Mając na uwadze położenie tej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego, winna ona, w ocenie organu odwoławczego, zostać uzgodniona z zarządcą drogi. Samorządowe Kolegium zwróciło nadto uwagę na brak wypełnienia czytelną treścią wymogów wynikających z art. 54 ustawy o planowaniu. We wniesionej skardze J. K. wnioskujący o wydanie przedmiotowej decyzji wskazał, iż zamierza zrealizować stację bazową telefonii komórkowej P. Sp. z o.o. na działce ew. nr [...], w B.. Wyraził przekonanie, iż jego wniosek zawierał wszystkie niezbędne elementy i dokumenty. Organ odwoławczy nie wykazał zaś niezgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa, a zatem Burmistrz miał podstawy do wydania tej decyzji na jego rzecz. Wyraził przekonanie, iż do wniosku dołączona została prawidłowa kopia mapy zasadniczej. Stwierdził nadto, iż o zbędności przeprowadzania oceny oddziaływania tego zamierzenia na środowisko przesądziły - stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz decyzja Burmistrza B. umarzająca postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. Wyjaśnił, iż budynek mieszkalny, wielorodzinny, na którym ma zostać zainstalowana stacja bazowa jest trzykondygnacyjny z pełnym stropodachem, dach płaski i nie posiada poddasza. Decyzja nie może więc dotyczyć zmiany przeznaczenia poddasza. Wyraził też przekonanie, że w rozpatrywanej sprawie została przeprowadzona wymagana analiza warunków oraz zasad zagospodarowania terenu, z uwagi na zastosowanie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu. Zarzucił nadto bezzasadność uzgodnienia tej inwestycji z zarządcą pasa drogowego, zważywszy iż ma być zlokalizowana na obiekcie budowlanym, położonym w odległości 21 m od pasa drogowego drogi gminnej ul. [...], a obsługa komunikacyjna odbywa się przez istniejący zjazd. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja kasatoryjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. była uprawniona. Nie naruszyła zarówno przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stanowi ona w art. 71 ust. 2, iż uzyskanie decyzji środowiskowej wymagane jest dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie jej art. 173 ust. 2 definiuje, iż pierwsze z wymienionych przedsięwzięć to uprzednie przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, a drugie z nich to uprzednie przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko może być stwierdzony. Te zaś w sposób wyczerpujący wymienia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U nr 213, poz. 1397). Jeśli zatem określone przedsięwzięcie nie mieści się w wynikającym z niego katalogu, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zamierzenie to wymaga wydania decyzji środowiskowej. Jednocześnie należy zauważyć, że art. 72 cyt. ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy mieć na względzie, iż jest to pojęcie zbiorcze, obejmujące zarówno decyzje lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i inwestycji wymagających ustalenia warunków zabudowy, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej uznana została w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za inwestycję celu publicznego. Nie oznacza to jednakże, iż każda inwestycja celu publicznego wymaga wydania decyzji środowiskowej, która winna być dołączona do wniosku przez inwestora. Treść art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji należy bowiem czytać łącznie z jej art. 71 ust. 2 w zw. z art. 173 ust. 2 cyt. ustawy. Organy orzekające winny zatem dokonać oceny w tym zakresie, w oparciu o postanowienia powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. W rozpatrywanej sprawie oceny takiej uprzednio dokonano, w związku z wnioskiem inwestora o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia. Uznano prowadzenie takiego postępowania za zbędne, umarzając je. Stanowisko to wiązało organ I instancji. Należy przy tym nadmienić, że obecnie kryterium przesądzającym o konieczności sporządzenia raportu nie jest już tylko wartość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla anten oraz częstotliwość i wartość emisji pola elektromagnetycznego, ale także odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. Nie zmienia to jednakże faktu, iż Sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych z zakresu 80 MHz – 60 GHz, wykonane w celu ochrony ludności i środowiska, a następnie dołączone przez inwestora do wniosku, stanowiło jedynie dowód w sprawie, którego oceny zobowiązany był dokonać organ I instancji. W tym kontekście, wobec faktu iż oddziaływanie takie będzie miało miejsce z anteny (anten) i urządzeń mikrofalowych, w kierunku 240˚ i 266˚, należy zgodzić się z SKO, że w przypadku telefonii komórkowej powinna być dodatkowo wykonana analiza wysokościowa terenu w promieniu 100 m i w kierunku obu azymutów, z zaznaczeniem tych wysokości na mapie zasadniczej. Precyzyjne ustalenie wpływu zamierzonej inwestycji na tereny sąsiednie, konieczne jest bowiem dla prawidłowego ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania lokalizacyjnego. Organ I instancji winien zatem zażądać uzupełnienia tego opracowania o wskazaną analizę wysokościową terenu, z oznaczeniem jej wyników na mapie zasadniczej. Mając na względzie, iż w wyniku sporządzenia tego opracowania nie można wykluczyć powiększenia się kręgu stron niniejszego postępowania - z uwagi na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego zagwarantowaną stronom w art. 15 K.p.a - nie było podstaw do uzupełnienia tego braku przez organ odwoławczy, w trybie art. 136 K.p.a. Nadto, zgodzić się należy z poglądem SKO, że wniosek inwestora powinien zawierać granice terenu nim objętego, oraz terenu, na który inwestycja ta, z racji jej specyfiki, będzie oddziaływała, przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub gdy jej brak, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000. Mapa dołączona do wniosku, jakkolwiek w prawidłowej skali, nie oznacza granic terenu nim objętego oraz obszaru, na który będzie oddziaływała ta inwestycja. Na uwzględnienie zasługuje także argumentacja SKO, iż przed I. instancją nie przeprowadzono wymaganej, stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu, analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację tej inwestycji. W żadnym razie nie mogła jej zastąpić pobieżnie sporządzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, którą sporządza się dla decyzji ustalających warunki zabudowy, a nie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dokonanie analizy wymaganej art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu, pozwoliłoby na zweryfikowanie stanu rzeczywistego, z danymi przedstawionymi we wniosku oraz w Sprawozdaniu załączonym do wniosku. W tym celu nie było wystarczające pobieżne zastosowanie art. 54 ustawy o planowaniu. Do treści decyzji I instancji (sporządzonej w kontekście art. 54 cyt. ustawy) nie włączono bowiem elementów analizy stanu faktycznego i prawnego terenu. Opis zaś warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych jest niezmiernie pobieżny i nie wskazuje na poprzedzenie go stosowną analizą. W tym też kontekście należy raz jeszcze podkreślić, iż dla inwestycji celu publicznego, jak trafnie dostrzegło SKO, nie jest przydatne stosowanie art. 61 ustawy o planowaniu, który znajduje zastosowanie wyłącznie do warunków zabudowy. Z tego też względu chybione było powołanie się w skardze na ust. 3 art. 61 ustawy o planowaniu. Trafne jest także spostrzeżenie SKO, iż przedmiotowa inwestycja rozbieżnie została określona w różnych dokumentach. Wniosek inwestora wspomina o wymianie konstrukcji dachu, następnie przekreślonej, ale nie parafowanej przez wnioskodawcę oraz o wzniesieniu jednej anteny na tym dachu. Natomiast decyzja o lokalizacji tej inwestycji opisuje ją niezmiernie ogólnikowo, mówiąc o stacji bazowej telefonii komórkowej. Jeszcze inaczej określono ją w Sprawozdaniu z pomiarów pól elektromagnetycznych z zakresu 80 MHz – 60 GHz, wykonanych w celu ochrony ludności i środowiska, a więc dokumencie specjalistycznym wskazującym na jej brak szkodliwego wpływu na środowisko. Wskazano w nim mianowicie, iż anteny zostaną usytuowane na maszcie, na dachu budynku, a urządzenia techniczne w szafie technicznej na dachu oraz na poddaszu budynku. Jeśliby zatem przyjąć zapisy Sprawozdania, to realizowana inwestycja polegałaby nadto, jak wskazało SKO, na zmianie przeznaczenia poddasza budynku przy ul. [...] w B.. Tym bardziej zatem, wobec braku takiego poddasza, o czym wspomniano w skardze, poważne wątpliwości budzi rzetelność owego Sprawozdania także w pozostałym zakresie. Nie ma bowiem pewności, czy sporządzone zostało ściśle dla tej inwestycji. Nie jest natomiast trafne stanowisko Samorządowego Kolegium o zasadności uzgodnienia tej inwestycji z zarządcą pasa drogowego. Ma być ona bowiem zlokalizowana w sporej odległości od pasa drogowego drogi gminnej ul. [...], na istniejącym już obiekcie budowlanym. W tym stanie rzeczy wskazany zakres sprawy, jako mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, musiał prowadzić do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., co też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zasadnie uczyniło. Organ I instancji ponownie rozpoznając wniosek inwestora winien zastosować się do wskazań co do dalszego postępowania oraz wykładni prawa dokonanej przez Sąd, w zakresie w jakim są one odmienne od przyjętych przez Samorządowe Kolegium. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.