IV SA/Wa 2445/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2014 r. – zaskarżoną skargą przez A. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2013 r. o odmowie wydania wymienionemu skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą "[...]"[...], zezwolenia na zbieranie odpadów na działkach o numerach ew. [...],[...],[...], [...],[...] i [...] przy ul. [...] w W. Stan sprawy przedstawia się następująco: Prezydent W decyzją z [...] listopada 2013 r. odmówił A. G. - prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]"[...] - wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w W. przy ul. [...] (dz. ew. [...];[...];[...],[...];[...] i [...] w obrębie [...]). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2014 r. – wydaną po rozpatrzeniu środka zaskarżenia wniesionego przez A. G. – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 46 ust 1 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2013, poz. 21) właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Dalej organ odwoławczy uznał, że analiza akt sprawy, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar "[...]" cz. [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta W z dnia [...] października 2006 r. oraz pisma Zarządu Dzielnicy W. Miasta W. z [...] października 2013 r. wskazuje, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] stanowiąca działki o numerach ew. [...];[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] znajduje się na terenach oznaczonych symbolami [...] - o funkcji mieszkaniowo - usługowej oraz [...] - o funkcji teren ulic - dojazdowe w myśl części szczegółowych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Paragraf § 7 pkt 1 i 2 ww uchwały określa przeznaczenie terenów mieszkaniowo usługowych ([...]) ustalając funkcję mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz funkcje usługowe z zakresu handlu, usług, gastronomii, biur, administracji. Na terenach [...] według ww planu dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowych z zakresu zdrowia, oświaty, obsługi finansowej, łączności, sportu i rekreacji. Zgodnie z § 7 pkt 4 ww planu na terenach [...] wyklucza się lokalizowanie funkcji usługowych innych niż określone w pkt 1 i 2, usługowych uciążliwych oraz funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego i domów atrialnych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia przytoczonego planu zagospodarowania przestrzennego organ przyjął, że wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w W. przy ul. [...] (dz. ew. [...];[...];[...],[...];[...] i [...] w obrębie [...]) jest nieuzasadnione. Zbieranie odpadów nie należy do usług wymienionych ww planie dopuszczonych do lokalizowania na terenach mieszkaniowo – usługowych; nie należy także do funkcji komunikacji dopuszczonych do lokalizowania na terenach ulic i placów miejskich, a co za tym idzie jest niezgodne z przepisami prawa miejscowego i na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach zasadne było odmówienie wydania przedmiotowego zezwolenia na zbieranie odpadów w W. przy ul. [...]. A. G. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2014 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji z [...] listopada 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) obrazę prawa procesowego, mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., przez całkowite pominięcie zarzutu skarżącego podniesionego w odwołaniu od decyzji Prezydenta W., w którym wskazywał, iż został pozbawiony możliwości reprezentowania swoich praw w toku postępowania przed organem I instancji, jako że organ nie umożliwił mu wypowiedzenia się na temat zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym w szczególności pisma z Urzędu W. Dzielnicy W. z [...]października 2013 r. oraz zgłoszenia ewentualnych żądań przed wydaniem decyzji; 2) obrazę prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty w uchwale z [...] października 2006 r. wyłącza możliwość prowadzenia na terenie oznaczonym symbolem [...] działalności gospodarczej usługowo - handlowej w postaci skupu i sprzedaży złomu, podczas gdy ów plan ustala na przedmiotowej nieruchomości m. in. funkcję usługową z zakresu handlu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy pominął zarzuty skarżącego wywiedzione w odwołaniu. W odwołaniu wskazano bowiem, że organ I instancji w toku postępowania naruszył art. 10 § 1 i art. 80 K.p.a. przez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Prezydent W oparł swoje ustalenia w zakresie braku możności prowadzenia na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] działalności z zakresu skupu i sprzedaży złomu na treści pismo z Urzędu W. Dzielnicy W. z [...] października 2013 r. Tymczasem skarżący przed wydaniem decyzji nie zapoznał się z jego treścią, albowiem nie został zawiadomiony przez organ o posiadaniu takiego pisma oraz nie umożliwiono mu odniesienia się do jego treści. Organ nie wyznaczył skarżącemu terminu do zaznajomienia się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Skarżący o istnieniu powyższego dowodu dowiedział się dopiero z treści decyzji organu I instancji. Nadto, do odwołania skarżący dołączył pismo Urzędu W. Dzielnicy W. z [...] lipca 2013 r., z którego treści wynika, że Burmistrz Dzielnicy W. nie jest organem uprawnionym do dokonywania oceny zgodności zamierzonego sposobu zagospodarowania odpadami z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, iż miejscowy plan dla przedmiotowych terenów zakłada m. in. funkcje usługowe z zakresu usług. Organ II instancji pominął powyższy dowód, nie ustosunkowując się do niego w żadnym zakresie. Dalej podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie "przewiduje" definicji poszczególnych pojęć w nich zamieszczonych, w tym w szczególności pojęcia "funkcji usługowej z zakresu handlu", czy też "funkcji usługowych z zakresu usług". Podobnie ustawa z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym do wykładni powyższych pojęć należy zastosować zasady wykładni językowej. Jak wynika ze słownika języka polskiego PWN przez "handel" należy rozumieć "działalność polegająca na kupnie, sprzedaży lub wymianie towarów i usług". Tym samym działalność skarżącego, która polega na kupowaniu i sprzedawaniu złomu mieści się w potocznym rozumieniu pojęcia funkcji usługowej z zakresu "handlu". Tok rozumowania organu, z którego wynika, iż brak szczegółowego określenia w miejscowym planie gospodarowania przestrzennego, iż dopuszczalne jest prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów, jest absurdalne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma bowiem wskazywać jakie jest przeznaczenie terenu, a nie kazuistycznie wymieniać poszczególne dziedziny np. z zakresu handlu, które są dopuszczalne. Wskazanie w planie, iż dopuszczalne jest świadczenie usług z zakresu handlu jest wystarczające do uznania, iż dopuszczalne jest prowadzenie sprzedaży kupna i sprzedaży złomu, bez konieczności szczegółowego wymieniania jakie dziedziny handlu są dopuszczalne, a jakie nie. Dalej skarżący wskazał, że co więcej przepisy § 7 pkt. 1 i § 7 pkt. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyłączają się wzajemnie, a jedynie uzupełniają. Z toku rozumowania organu I instancji wynika bowiem, iż skoro działalność skarżącego nie jest wymieniona w punkcie 2 § 7 to oznacza, iż plan nie przewiduje jej prowadzenia. Tymczasem § 7 pkt. 1 i § 7 pkt. 2 przewidują niezależne od siebie usługi, które mogą być prowadzone. Wskazuję, iż odmienna wykładnia (to jest, iż jedynie przepis § 7 pkt 2 określa jakie kategorie usług mogą być świadczone) prowadziłaby do absurdu. W § 7 pkt. 2 nie wymieniono bowiem usługi z zakresu gastronomii, czy też handlu, co oznaczałby, iż na całym terytorium planu oznaczonego symbolem [...], a zatem przeznaczonego pod funkcję mieszkaniową i usługową, nie byłoby możliwości funkcjonowania restauracji, czy też sklepów spożywczych. Zaprezentowana przez skarżącego wykładnia przepisu § 7 pkt i § 7 pkt. 2 miejscowego planu znajduje potwierdzenie, w treści przepisu art. 7 pkt. 4. Norma ta jednoznacznie wskazuje, iż wykluczone jest prowadzenie działalności, która nie mieści się w punkcie 1 i 2. Przepis ten posługuje się alternatywą rozłączną, to jest odnosi się osobno do punktu 1 § 7 oraz do paktu 2 § 7, a zatem potwierdza, iż normy te samodzielnie zezwalają na prowadzenie działalności w zakresie w nich wymienionych. Jeszcze na marginesie skarżący zauważył, że w bezpośrednim sąsiedztwie z przedmiotową nieruchomością prowadzone są działalności gospodarcze m. in. stacja paliw, stolarnia oraz działalność zakresu sprzedaży i cięcia stali - a zatem działalności z zakresu świadczenia usług i handlu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W wyniku analizy akt sprawy i treści wydanych w sprawie decyzji Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2014 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z [...] listopada 2013 r. zostały wydane zgodnie z prawem. Zatem decyzje te nie naruszają przepisów postępowania, w tym i wskazanych w skardze art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, w tym i wskazanego w skardze art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, czyli w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Prowadzenie zbierania odpadów – stosownie do art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) – wymaga uzyskania zezwolenia wydanego w drodze decyzji. W myśl art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów [...], w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego, czyli przede wszystkim z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że skarżący – prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]"[...] w C. (zakład: ul. [...], W.) – wnioskiem z [...] sierpnia 2013 r. wystąpił o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Z kolei organy rozpoznające sprawę, po dokonanej analizie treści uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] – [...]" (zwanej dalej: planem) – część I, obejmującej swoimi postanowieniami teren objęty wnioskiem skarżącego o zezwolenie na zbieranie odpadów, ustaliły że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego powyższą uchwałą. Sąd w pełni zaaprobował powyższe stanowisko organów. Otóż teren, na którym skarżący chce prowadzić działalność zbierania odpadów znajduje się na terenach oznaczonym symbolami: - [...][...] o funkcji mieszkaniowo – usługowej, - [...] o funkcji teren ulic – dojazdowe. W § 7 plan określa przeznaczenie terenów mieszkaniowo – usługowych ([...]). Według: - pkt 1 § 7 na terenach [...] plan ustala funkcję mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz funkcję usługowe z zakresu handlu, usług, gastronomii, biur, administracji, - pkt 2 § 7 na terenach [...] plan dopuszcza lokalizowanie funkcji usługowych z zakresu zdrowia, oświaty, obsługi finansowej, łączności, sportu i rekreacji, - pkt 4 § 7 na terenach [...] wyklucza się lokalizowanie funkcji usługowych innych niż określone w pkt 1 i 2, usługowych uciążliwych oraz funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego i domów atrialnych. Natomiast w § 20 plan określa przeznaczenie terenów ulic oznaczonych symbolem [...] i dla tych terenów – zgodnie z pkt 1 § 20 ustala funkcje komunikacyjne, w tym komunikacji kołowej. W skład układu komunikacji kołowej wchodzą ulice dojazdowe, w tym ul. [...] oznaczona symbolem [...]. W świetle przytoczonych ustaleń planu zbieranie odpadów nie mieści się w zakresie funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego, funkcji usługowych i funkcji komunikacyjnych dopuszczonych do lokalizowania na terenach mieszkaniowo –usługowych – [...] i terenach ulic (dojazdowych) – [...]. Oznacza to, że zbieranie odpadów, czyli zamierzony przez skarżącego sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Z powyższego bez wątpienia wynika, że skarżący ubiegał się o zezwolenie na zbieranie odpadów, czyli zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach, na gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów. Zatem cała argumentacja skarżącego, w której wywodził, że jego działalność, podlegająca na kupowaniu i sprzedawaniu złomu, mieści się w funkcji usługowej z zakresu handlu, jako że odbiegała od przedmiotu sprawy, musiała pozostać poza rozważaniami Sądu. W konsekwencji należało odeprzeć drugi z zarzutów skargi. Z kolei rozważając pierwszy z zarzutów skargi należało przyznać rację skarżącemu, że organy w całym toku postępowania administracyjnego nie umożliwiły mu - jako stronie postępowania administracyjnego - formalnego zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie zgodnie z treścią art. 10 § 1 K.p.a. Niemniej uchybienie to – w ocenie Sądu – należało ocenić w kategoriach naruszenia, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, czyli nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący gdyby tylko chciał wykazać sią taką inicjatywą, to mógł czynnie uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym przez organy. Na skutek podejmowanych przez organ I instancji działań, w tym wyrażanych nimi treści - w postaci: 1) zawiadomienia skarżącego z [...] października 2013 r. o przesunięcia terminu załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2013 r.; 2) przesyłania do wiadomości skarżącego pism z: [...] września 2013 r., [...] lipca 2013 r. (które skarżący załączył do odwołania) i [...] października 2013 r. (o którym w skardze wspomina skarżący i podnosi, że nie wiedział o jego istnieniu i nie mógł wypowiedzieć się co do jego treści) oraz pisma z [...] grudnia 2013 r. w załączeniu, którego organ I instancji przekazał odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego – Sąd uznał, że skarżący miał na bieżąco wiedzę na temat postępowania prowadzonego przez organ I instancji i mógł na każdym jego etapie czynnie w nim uczestniczyć, w tym wypowiadać się co do zbieranych materiałów czy ewentualnie zgłaszać jakieś żądania. Powziął również wiadomość o przekazaniu wniesionego przez niego środka zaskarżenia do organu odwoławczego, zatem i w postępowaniu odwoławczym mógł czynnie uczestniczyć, w tym wypowiedzieć się, pomimo niewystosowania do niego przez Kolegium zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. W tym miejscu należy też dodać, że organ odwoławczy nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego, rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym oparł się na materiale zebranym przez organ I instancji. Mając na względzie przytoczone regulacje prawne, przedstawiony stan sprawy i poczynione wywody Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego, zatem na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.