IV SA/Wa 2446/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska (spr.), asesor WSA Anna Szymańska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy - uchyla zaskarżone postanowienie - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. po rozpoznaniu zażalenia Marszałka Województwa [...], na podstawie art.138 § 2 kpa, uchylił postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na halę produkcyjną tłuszczów technicznych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...],[...] i [...] w R., ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił następujący stan sprawy. W związku ze złożonym przez M. J. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "M." wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na halę produkcyjną tłuszczów technicznych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...],[...] i [...] w R., ul. [...], pismem z dnia 4 lutego 2005 r. Prezydent Miasta R. - Wydział Architektury Urzędu Miasta w R. wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. o uzgodnienie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, załączając kopię wniosku inwestora oraz raport oddziaływania na środowisko. Po przeprowadzeniu postępowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wydał w dniu [...] sierpnia 2005 r. postanowienie, w którym uzgodnił warunki zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych pozytywnie jednakże pod pewnymi zastrzeżeniami, dotyczącymi m.in. przedłożenia projektu budowlanego do uzgodnienia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w R. oraz zaprojektowania podczyszczania ścieków technologicznych. Na to postanowienie zażalenie złożył Marszałek Województwa [...], podnosząc zarzut nieuwzględnienia w przeprowadzanym postępowaniu oraz w raporcie oddziaływania na środowisko istniejącego w odległości ok.100 metrów od planowanej inwestycji internatu dla słuchaczy Studium Medycznego, zdaniem żalącego bezpośrednie sąsiedztwo uciążliwej produkcji tłuszczów technicznych może powodować ujemne skutki dla zdrowia mieszkańców internatu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. uznał zarzuty Marszałka Województwa [...] za słuszne, bowiem w raporcie o oddziaływaniu na środowisko "sprawa istniejącego internatu została pominięta". Najbardziej istotna - zdaniem organu - jest ewentualna uciążliwość zapachowa, a ten problem w raporcie nie został rzetelnie omówiony. Ponadto jednoznacznie powinien być podany sposób odprowadzania ścieków technologicznych i ich podczyszczenia. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. uznał, że raport o oddziaływaniu na środowisko nie jest poprawnie opracowany, zwłaszcza, że - jak wskazuje organ drugiej instancji - "dokumentacja została opracowana w sposób nieusystematyzowany". Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. J., podnosząc, iż nie zgadza się z argumentacją podniesioną w postanowieniu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. W uzupełnieniu skargi, w piśmie z dnia 10 kwietnia 2006 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na uznaniu, braku kompletności zabranych w sprawie dowodów, w sytuacji, kiedy prawidłowa ocena znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego prowadzi do przeciwstawnych wniosków. Ponadto skarżący zarzucił obrazę art.138 § 2 kpa polegającą na uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, pomimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, wskazuje na kompletność kwestionowanego postępowania dowodowego w zakresie oceny oddziaływania na środowisko zamierzonej inwestycji, nie dającego jakichkolwiek podstaw do zastosowania art.138 § 2 kpa stanowiącego wyjątek od zasady, który dopuszczalny jest wyłącznie w sytuacji konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części a w pozostałych sytuacjach organ odwoławczy zobowiązany jest do zastosowania art.136 kpa. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Marszałek Województwa [...] w piśmie z dnia 20 kwietnia 2006 r. przesłanym do wiadomości Sądu wskazał, że umową darowizny z dnia [...] kwietnia 2006 r. działka nr [...] położona przy ul. [...] w R. została przekazana przez Województwo [...] na rzecz Gminy i Miasta R. Do pisma dołączony został akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2006 r. W związku z powyższym Miasto i Gmina R. wstąpiła do niniejszej sprawy na prawach strony, a na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006 r. pełnomocnik Miasta R. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 kpa, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji (postanowienia) kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji (postanowienia) jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia w/w przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (postanowienia) zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 kpa Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie kasacyjne wydane w trybie art. 138 § 2 kpa. Jako podstawę uchylenia postanowienia organu I instancji, organ odwoławczy podał nieprzekonujące, zawarte w jednym zdaniu uzasadnienie, że "w raporcie o oddziaływaniu na środowisko sprawa internatu została pominięta, a najbardziej istotna jest ewentualna uciążliwość zapachowa, a ten problem w raporcie nie został rzetelnie omówiony". Ponadto jednoznacznie powinien być podany sposób odprowadzania ścieków technologicznych i ich podczyszczenia. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu nie uzasadniały uchylenia postanowienia organu I instancji. Jak wskazano wyżej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, określonym w art.15 kpa organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli orzeczenia organu I instancji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od tego postanowienia, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Według utrwalonego orzecznictwa podkreślić należy, że wydanie postanowienia kasacyjnego może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.). Powyższa konkluzja wynika również z treści art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten kierunek wykładni potwierdza także orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z 9 czerwca 1999 r., III RN 8/99 Sąd ten stwierdził, że w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 kpa konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować przepis art. 136 kpa. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zarzucił organowi I instancji wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Wskazał jedynie na konieczność uzupełnienia raportu, uchylając się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie wydając postanowienie administracyjne związany jest rygorami procedury administracyjnej, winien więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1, art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. dopuścił się naruszenia prawa polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego i prawnego będącego podstawą postanowienia, które to uchybienia - w ocenie Sądu - miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.