IV SA/Wa 2447/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie asesor WSA Wojciech Białogłowski,, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. ref. Katarzyna Matecka-Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji "C." w likwidacji z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 września 2023 r. nr KWT.72.27.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zamknięcia sieci kanalizacyjnej i jej otwarcia dla nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną przez Fundację "C." w Likwidacji z siedzibą w J. (dalej: "Skarżąca"), decyzją z 25 września 2023 r., znak KWT.72.27.2023 Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej Prezes PGW WP) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW", "organ I instancji") z [...] maja 2023 r. nr: [...], umarzającą postępowanie w sprawie zamknięcia (zasypania) sieci kanalizacyjnej i jej otwarcia dla nieruchomości położonych na działkach: nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy. Do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie 14 lutego 2023 r. wpłynął wniosek Fundacji "C." w Likwidacji w zakresie rozstrzygnięcia sporu z Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji "W." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. (dalej: "przedsiębiorstwo W.", "W." lub). Dyrektor RZGW pismem z 6 marca 2023 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie odmowy przyłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości położonych na działkach nr [...] nr [...] przez przedsiębiorstwo W.. Następnie organ wezwał do złożenia wyjaśnień i przesłania dokumentów, w rezultacie czego 22 marca 2023 r. W. poinformował, że: 1. obiekt [...] oraz obiekt [...] odprowadzają ścieki sanitarno-bytowe z wykorzystaniem usytuowanych na terenie byłych zakładów C. przy ul. [...]. Przedsiębiorstwo nie jest właścicielem istniejących tzw. "starych" przemysłowych sieci kanalizacyjnych oraz starych przyłączy do istniejących budynków usytuowanych na ternie byłych zakładów, 2. przedsiębiorstwo nie dokonało żadnych odcięć istniejących przyłączy kanalizacyjnych do ww. obiektów, 3. zgodnie z wnioskiem z 14 lutego 2023 r. pana M. G., załączonym do wezwania w prowadzonym postępowaniu, obiekty są przyłączone do sieci w-k od 50 lat, 4. przedsiębiorstwo nie odpowiada za zły stan techniczny istniejących kanałów oraz studni kanalizacyjnych zabudowanych na "starych" sieciach kanalizacyjnych na terenie byłych zakładów C. przy ul. [...], 5. obiekty posiadają techniczne możliwości przyłączenia do nowych miejskich sieci kanalizacyjnych będących we władaniu i eksploatacji przedsiębiorstwa. W dniu 3 kwietnia 2023 r. organ regulacyjny postanowił o odmowie uwzględnienia żądania dowodowego strony w przedmiocie wizji lokalnej (oględzin) i w zakresie kolejnych wniosków podtrzymał to stanowisko. Zawiadomieniem z 3 kwietnia 2023 r. organ poinformował o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniach 21 kwietnia 2023 r. oraz 1, 4, 15, 19, 25, 29 maja 2023 r. wnioskodawca przedłożył stanowisko. Postępowanie przeprowadzone przez Dyrektora RZGW zakończyło się wydaniem decyzji z [...] maja 2023 r. znak [...], w której organ orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zamknięcia (zasypania) sieci kanalizacyjnej i jej otwarcia dla nieruchomości położonych na działkach nr [...] nr [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor RZGW wskazał, że przedsiębiorstwo W. nie dokonało zamknięcia (zasypywania) sieci kanalizacyjnych. Obiekty: [...] - położony w obrębie działki nr [...] oraz [...]- położony w obrębie działki nr [...] odprowadzają ścieki sanitarno-bytowe z wykorzystaniem i za pośrednictwem istniejących tzw. "starych" poprzemysłowych" przewodów kanalizacyjnych usytuowanych na terenie byłych zakładów C. przy ul. [...]. Przedsiębiorstwo nie dokonywało zamknięcia sieci kanalizacyjnych. W ocenie organu I instancji, ustalenia, kto jest posiadaczem sieci na terenie byłych zakładów C. nie mają wpływu na rozstrzygniecie dotyczące zamknięcia sieci kanalizacyjnej oraz otwarcia dla nieruchomości położnych na działkach nr [...] oraz nr [...] gdyż obiekty te są przyłączone do sieci, a przedsiębiorstwo nie zamykało sieci dla żadnej z nich. Dyrektor RZGW uznał powyższa okoliczność za przesiadającą o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W dniu 1 czerwca 2023 r. (data wpływu) wnioskodawca wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora RZGW, w której zakwestionował ustalenia faktyczne i wskazał na konieczność przeprowadzenia dalszych ustaleń, a Prezes PGW WP decyzją z 25 września 2023 r., nr KWT.72.27.2023 orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Prezes PGW WP wyjaśnił, że analiza materiału dowodowego sprawy, w szczególności pisma przedsiębiorstwa W. z 22 marca 2023 r. wskazuje, iż przedsiębiorstwo to nie dokonało zamknięcia (zasypania) sieci kanalizacyjnych dla wymienionych przez wnioskodawcę nieruchomości. Organ II instancji podkreślił, że infrastruktura wodno-kanalizacyjna znajdująca się na działkach wskazywanych przez wnioskodawcę nie należy do przedsiębiorstwa wodociągowego. Prezes PGW WP w uzasadnieniu odniósł się do zarzutów odwołania argumentując, że kwestie dotyczące posiadania sieci przez przedsiębiorstwo w dobrej lub złej wierze nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 27e ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2024 r., poz. 757), określanej niżej jako u.z.z.w.o.ś. Powstały pomiędzy wnioskodawcą, a przedsiębiorstwem W. spór na tle właścicielskim przyłączy kanalizacyjnych odprowadzających ścieki do sieci miejskiej, stan techniczny tych sieci, nie podlegały kognicji Dyrektora RZGW oraz Prezesa PGW WP. Prezes wywodząc o niezasadności zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., argumentował, że organ I instancji dysponował odpowiednim materiałem dowodowym, nie uchylił się od jego oceny oraz rozpatrzył go w sposób wyczerpujący (art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.). Ponadto sam wnioskodawca przyznał, iż "Obiekty są przyłączone do sieci w-k od 50 lat" (pismo wnioskodawcy z 14 lutego 2023 r.) "W. nie zamknął sieci kanalizy, którą posiada w złej wierze, ale przestał fakturować te ścieki" (pismo z 29 maja 2023 r.). Wobec powyższego organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, z powodu braku podstawy do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy, co przesądza o prawidłowości zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. W skardze wywiedzionej 29 września 2023 r. zaskarżając decyzję organu II instancji w całości oraz wnosząc o jej uchylenie Skarżąca Fundacja nie sformułowała zarzutów w sposób formalny, lecz przedstawiła stanowisko w postaci obszernego wywodu, stanowiącego polemikę z ustaleniami rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 259, z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sposób rozstrzygnięcia sprawy spornej przez organ regulacyjny określa art. 27e ust. 2 u.z.z.w.o.ś., zgodnie z którym: rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, o którym mowa w ust. 1, może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu: 1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków; 2) przywrócenia dostawy wody; 3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego; 4) przyłączenia do sieci. Przedmiotem niniejszego postępowania, zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawcy, było rozstrzygniecie sporu w sprawie zamknięcia (zasypania) sieci kanalizacyjnej i jej otwarcia dla nieruchomości położonych na działkach nr [...] nr [...] przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji "W." spółka z o.o. z siedzibą w J.. Organy obu instancji ustaliły, opierając się w szczególności na piśmie Przedsiębiorstwa z dnia 22 marca 2023 r., że Przedsiębiorstwo nie dokonało zamknięcia (zasypania) sieci kanalizacyjnych dla ww. nieruchomości. Obiekty posadowione na działkach nr [...] i nr [...] posiadają przyłącza wodno-kanalizacyjne wpięte bezpośrednio do sieci eksploatowanych przez Przedsiębiorstwo. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem przedstawicieli doktryny i orzecznictwa administracyjnego przepis art. 27e u.z.z.w.o.ś. zawiera zamknięty katalog spraw podlegających rozstrzygnięciu przez organy regulacyjne, jak również zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć mogących zapaść w wyniku przeprowadzenia postępowania. Takie stanowisko zostało przedstawione m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 13 maja 2020 r., IV SA/Wa 2954/19, LEX nr 3085177, w uzasadnieniu którego expicite wyjaśniono, że w art. 27e u.z.z.w.o.ś. wymieniony został zamknięty katalog spraw spornych podlegających rozstrzygnięciu przez organ regulacyjny (ust. 1), a obok tego podaje - również zamknięty - katalog możliwych rozstrzygnięć (ust. 2). Postępowanie nie może być wszczęte, gdy w przepisach prawa nie istnieje podstawa do rozpatrzenia żądania danej treści w trybie postępowania administracyjnego. Żądanie wszczęcia postępowania jest bowiem żądaniem rozstrzygnięcia określonej sprawy z zakresu materialnego prawa administracyjnego (tak również WSA w Warszawie w wyroku z 13 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2954/19, CBOSA). Oczywiście ta sama zasada stosuje się do pozostałych rodzajów właściwości. Z uwagi na konieczność zachowania właściwości determinującej granice postępowania, naruszenia interesu prawnego nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem danej osoby o tym, że jakiś stan faktyczny jest dla niej niekorzystny, lecz konieczne jest odwołanie się do konkretnego przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, określany jest jako kwalifikowany interes faktyczny, tj. nie tylko interes rozumiany jako zainteresowanie podmiotu co do danego rozstrzygnięcia administracyjnego (interes faktyczny), ale również materialnoprawna podstawa tego zainteresowania wywodzona z prawa administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 105/10, LEX nr 674207). Zgodnie zaś z zasadą praworządności, wysłowioną w art. 6 Konstytucji RP i 7 k.p.a. organy muszą z urzędu przestrzegać nadanej im właściwości merytorycznej i nie mogą – pod rygorem stwierdzenia nieważności decyzji – na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. wykraczać poza powierzone kompetencje. W związku z powyższym organy nie są władne do prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie rozstrzygania sporów oraz wdawania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach wykraczających poza zamknięty katalog spraw i rozstrzygnięć przewidziany w art. 27e u.z.z.w.o.ś. Odnosząc się do spornej kwestii prawnej możliwości zareagowania na sytuacje objętą stanem faktycznym sprawy Sąd odwołując się do istniejących interpretacji zwraca uwagę, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 128/22, LEX nr 3427435) z obowiązujących przepisów nie wynika, aby dla ustalenia czy doszło do ocięcia dostaw wody w rozumieniu art. 27e ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. niezbędne było "planowane odcięcie dostaw wody do zaworu głównego, demontaż wodomierza głównego czy też jego komisyjne zaplombowanie". Przyjęcie takiego rozumowania oznaczałoby, że poza zakresem regulacji z art. 27e ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. znalazłoby się "faktyczne" odcięcie dostaw wody, które jednak nie zostało powiązane z "formalnym odcięciem dostawy wody". Sąd nie może zaakceptować takiego rezultatu wykładni art. 8, w związku z art. 27e ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.o.ś., albowiem ograniczałby rolę organu regulacyjnego wyłącznie do sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działa "lege artis", pozostawiając poza zakresem działania organu regulacyjnego sytuacje, w których "nieformalne" działanie takiego przedsiębiorstwa ma dla odbiorcy dokładnie takie same skutki jak "formalne" odcięcie wody. Skarżąca Fundacja w toku postępowania podawała, że to nie organ dokonał zasypania studzienek, lecz uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego - Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji W. Sp. z o.o. Świadczy o tym m.in. treść pisma Skarżącej z 1 czerwca 2023 r. (karta 50 – teczka 1/1 akt administracyjnych sprawy), w którym Skarżący zażądał przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie na okoliczność, iż W. doprowadził do zamknięcia sieci kanalizy. Nadto z kolejnego wniosku dowodowego sformułowanego przez Skarżącego 29 maja 2023 r. (karta 47 teczka 1/1 akt administracyjnych wynika), że w ocenie Skarżącej Fundacji "2 godziny wizji wystarczą do ustalenia faktu ZAMKNIĘCIA sieci kanalizy przez W., bo przecież fakturowali cały czas, czyli POSIADAJĄ sieci w ZŁEJ wierze". Fundacja wyraziła zatem przekonanie, że to nie organ lecz Przedsiębiorstwo dokonało zamknięcia sieci. Z kolei w ocenie organu, wyrażonej w decyzji Prezesa GWP z 25 września 2023 r., podobnie jak zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji W. Sp. z o.o. nie dokonało zamknięcia (zasypania) kanalizy. Obie nieruchomości tj. położone na działkach nr [...]), nr [...] zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym 22 marca 2023 r. przez Przedsiębiorstwo W. (karta 10, teczka 1/1 akt administracyjnych sprawy): 1. obiekt [...] oraz obiekt [...] odprowadzają ścieki sanitarno-bytowe z wykorzystaniem usytuowanych na terenie byłych zakładów C. przy ul. [...]. Przedsiębiorstwo W. nie jest właścicielem istniejących tzw. "starych" przemysłowych sieci kanalizacyjnych oraz starych przyłączy do istniejących budynków usytuowanych na ternie byłych zakładów, a podmioty te mają możliwość przyłączenia się do nowej sieci, 2. przedsiębiorstwo nie dokonało żadnych odcięć istniejących przyłączy kanalizacyjnych do ww. obiektów, 3. zgodnie z wnioskiem z 14 lutego 2023 r. pana M. G. obiekty są przyłączone do sieci w-k od 50 lat. Nawet zatem przyjmując za prawidłową taką interpretację, jak przedstawiona w przytoczonym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 128/22), tj. interpretację włączającą przypadki nieformalnego odłączenia kanalizacji do zastosowania art. 27e u.z.z.w.o.ś., nie ma podstaw do skutecznego wywodzenia, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniały podstawy do jego zastosowania. Powoduje to akceptację zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem Sąd aprobuje twierdzenie organów obu instancji, że brak możliwości zastosowania materialnej podstawy prawnej powoduje konieczność umorzenia postępowania, co stanowi wyraz jego formalnego, a nie merytorycznego zakończenia. W przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, organ prowadzący to postępowanie obligatoryjnie je umarza. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, co słusznie dostrzegły organy, skoro nie doszło do ziszczenia się przesłanek materialnych zastosowania przepisu. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W rozpatrywanej sprawie występuje drugi przypadek, tj. bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wystąpiła z powodu braku materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji publicznej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - zarówno pozytywne, jak i negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. W rozstrzyganej sprawie wystąpiła zatem klasyczna forma bezprzedmiotowości, polegająca na braku podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy oraz braku przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami odnośnie do przestrzegania właściwości. Bezprzedmiotowość czyli brak przedmiotu sprawy administracyjnej oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Nie może budzić wątpliwości, że następcza bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania odpadnie przesłanka decydująca o dopuszczalności jego prowadzenia, czyli o istnieniu sprawy administracyjnej, która może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ administracji. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości (por. wyroki WSA w: Gdańsku z 22 maja 2024 r., II SA/Gd 1101/23, CBOSA, we Wrocławiu z 14 maja 2024 r. II SA/Wr 770/23, w Krakowie z 5 kwietnia 2024 r. III SA/Kr 1384/23, CBOSA). Organy obu instancji należycie przeprowadziły postępowanie dowodowe, wyjaśniając wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci tego, że Przedsiębiorstwo nie dokonywało zamknięcia sieci kanalizacyjnych, stąd zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa. Sąd z urzędu nie dostrzegł uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji (tak natury procesowej, jak i materialnej), co zaważyło o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.