IV SA/Wa 2448/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. R. i Z. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., [...], 2. nakazuje ściągnąć od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania skarżących K. R.i Z. B., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [..] września 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej wykupu działki. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Skarżące, powołując się na art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz.U. z 2015 r., poz. 2120), wniosły o wykup działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w L. w granicach strefy ochronnej, z uwagi na to, że w związku z uchwaleniem w dniu [...] września 2014 r. przez Radę Miasta [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z ich nieruchomości stało się niemożliwe. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej wykupu działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w L. w granicach strefy ochronnej. Organ wskazał, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenie strefy ochronnej Pomnika [...] w dniu [...] września 2014 r. nie zmieniło możliwości korzystania z nieruchomości skarżących, która ma charakter rolny i nie uzyskała zgody na przekształcenie w działkę budowlaną. Natomiast przeznaczenie części terenu pod ulicę [...], a także planowana na sąsiedniej działce budowa rozdzielni wysokiego napięcia rzeczywiście wpływa na spadek wartości działki. Oba te czynniki na mają jednak związku z wprowadzeniem strefy ochronnej Pomnika [...], a w związku z tym nie mogą być podstawą dla wysunięcia roszczeń na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, utrzymując w mocy postanowienie Wojewody [...], wskazał, że nie istnieją przesłanki dla uchylenia postanowienia z dnia [...] września 2015 r. Roszczenia skarżących pozostają bez związku z wprowadzeniem strefy ochronnej Pomnika [...], a zatem nie mogą być przedmiotem procedury wynikającej z art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady. Roszczenia te mogą być rozstrzygane w oparciu o Kodeks cywilny. W skardze na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego K. R. i Z. B. podniosły, że w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowiona została strefa ochronna wokół Pomnika [...], która ograniczyła sposób użytkowania należących do nich nieruchomości. Z tego względu skarżące wystąpiły o wykup nieruchomości. Nieruchomość położna na obszarze Pomnika [...] lub jego strefy ochronnej może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa. Określenie wielkości strefy ochronnej spowodowało, że część nieruchomości stała się bezużyteczna, ponieważ nie wolno jest użytkować tego terenu. Na skutek dalszych decyzji miasta o stworzeniu nowej ulicy nastąpiło podzielenie obszaru nieruchomości na cztery nieruchomości o nieproporcjonalnej powierzchni. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że spadek wartości działki skarżących nie ma związku z wprowadzeniem strefy ochronnej Pomnika [...], a w związku z tym okoliczność ta nie może być podstawą dla wysunięcia roszczeń na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenie strefy ochronnej Pomnika [...] nie zmieniło możliwości korzystania z nieruchomości. Skarżące mogą wysuwać roszczenia w stosunku do miasta L., biorąc pod uwagę przeznaczenie części terenu ich nieruchomości pod przebieg ulicy oraz budowę rozdzielni napięcia, ponieważ roszczenia skarżących pozostają bez związku z wprowadzeniem strefy ochronnej Pomnika Zagłady. Roszczenia te mogą być rozstrzygane w oparciu o Kodeks cywilny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a. Oznacza to, że Sąd bada zaskarżony akt organu administracji publicznej w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, z urzędu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., z 1, poz. 1) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Z akt sprawy wynika, że skarżące w dniu [...] listopada 2014 r. wystąpiły do Wojewody [...] z wnioskiem o wykup ich nieruchomości w granicach strefy ochronnej oraz pomnika zagłady, z uwagi na to, że w związku z uchwaleniem przez Radę Miasta [...] w dniu [...] września 2014 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] korzystanie z ich nieruchomości stało się niemożliwe. We wniosku skarżące powołały się na art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz.U. z 2015 r., poz. 2120). W odpowiedzi na ten wniosek Wojewoda pismem z dnia 3 czerwca 2015 r. wyjaśnił, że uchwalenie planu miejscowego i ustalenie strefy ochronnej Pomnika [...] nie zmieniło sposobu użytkowania nieruchomości skarżących. Oznacza to, że uchwalony plan miejscowy nie wpłynął na obniżenie wartości nieruchomości, a zatem nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady. Z tych względów Wojewoda uznał, że roszczenia skarżących dotyczące wykupu nieruchomości o nr ew. [...] przez Wojewodę [...] są nieuzasadnione. Skarżący nie zgodziły się ze stanowiskiem organu i pismem z dnia [...] lipca 2015 r. wniosły o wykup nieruchomości, przytaczając kolejne argumenty świadczące o bezużyteczności ich działki (lokalizacja słupa energetycznego i linii wysokiego napięcia, planowanej na sąsiedniej działce budowy rozdzielni energetycznej, brak dojazdu do działki po wybudowaniu ul.[...]). Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. podtrzymał swoje stanowisko odnośnie braku podstaw do wykupu działki. W kolejnym piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżące domagały się wszczęcia postępowania i wykupu ich nieruchomości, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, podnosząc, że w związku z utworzeniem strefy ochronnej skarżące zostały pozbawione możliwości korzystania ze swojej nieruchomości. Z uwagi na brak możliwości zabudowy, jak również możliwości pobierania pożytków i innych dochodów sprzedaż nieruchomości staje się niemożliwa. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykupu działki, wskazując, że roszczenie właścicielek jest roszczeniem cywilnoprawnym i brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowanie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. Gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.). Jednakże, zgodnie z art. 66 § 3 K.p.a. gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z akt sprawy wynika, że podanie wniesione przez skarżące dotyczy sprawy należącej do właściwości sądów powszechnych. Gmina ma obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Pomnika [...] i jego strefy ochronnej. W przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Pomnika [...] i jego strefy ochronnej przepis art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) stosuje się, z tym że odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, wykupienia nieruchomości lub jej części albo odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości lub jej części można żądać od Skarbu Państwa reprezentowanego przez wojewodę. Organem właściwym w tych sprawach jest wojewoda (art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady). Oznacza to, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego dla obszaru Pomnika [...] i jego strefy ochronnej korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od Skarbu Państwa reprezentowanego przez właściwego Wojewodę odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części (art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady). Sposób i tryb realizacji tych roszczeń został określony w art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spory w tych sprawach rozstrzygają sądy powszechne. Oznacza to, że w przypadku, gdy Wojewoda kwestionuje zasadność roszczenia właściciela działki, a właściciel nadal podtrzymuje żądanie wykupu działki właściwym w sprawie jest sąd powszechny. W przypadku ustalenia, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się nie możliwe bądź istotnie ograniczone, sąd powszechny może zobowiązać Wojewodę reprezentującego Skarb Państwa do złożenia oświadczenia woli i zawarcia umowy sprzedaży działki. W rozpoznawanej sprawie skarżące wystąpiły z wnioskiem o wykup nieruchomości w granicach strefy ochronnej oraz pomnika zagłady, z uwagi na to, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] korzystanie z ich nieruchomości stało się niemożliwe. Wojewoda [...] uznał to roszczenie za niezasadne, wskazując że uchwalenie planu miejscowego nie wpłynęło na możliwość korzystania z nieruchomości skarżących w dotychczasowy sposób. Skarżące podtrzymały swoje stanowisko, ponownie występując z wnioskiem i żądając wykupu nieruchomości. Oznacza to, że skoro Wojewoda kwestionuje zasadność roszczenia skarżących doszło do sporu w tej sprawie, do rozstrzygnięcia którego właściwy jest sąd powszechny, stosownie do art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszelkie kwestie sporne związane z roszczeniem o wykup nieruchomości z uwagi na uchwalenie planu miejscowego nie mają charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie mogą być rozstrzygane przez organ administracji publicznej. Do rozstrzygnięcia tego sporu nie jest właściwy wojewoda, ani żaden inny organ administracji. Brak jest zatem podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji, organ nie powinien jednak wydawać postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., lecz zgodnie z art. 66 § 3 K.p.a. zwrócić podanie skarżącym w drodze postanowienia. Z treści podania skarżących, które domagają się rozstrzygnięcia sporu i wykupu nieruchomości nr ewidencyjny [...], wynika bowiem, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Jeżeli zatem podanie w istocie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądów powszechnych, to stwierdzenie przez organ administracji tego rodzaju niewłaściwości powinno skutkować zwrotem podania na podstawie art. 66 § 3 K.p.a., a nie odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ani nie umorzeniem postępowania w trybie art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 180/10). Organ administracji obowiązany jest zastosować art. 66 § 3 K.p.a., jeżeli wystąpią przesłanki braku właściwości rozpoznania w drodze administracyjnej, a właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym. Organ nie może jedynie zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić (art. 223 § 2 P.p.s.a.). Interpretacji tego przepisu należy dokonać w powiązaniu z treścią art. 200 P.p.s.a. który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W sytuacji, gdy wpis w wysokości 100 zł nie został uiszczony, to obowiązek poniesienia w ramach tych kosztów wpisu od skargi obciąża stronę przeciwną, czyli organ. Sąd orzekł o tym obowiązku na podstawie art. 223 § 2 w związku z art. 200 P.p.s.a.