IV SA/Wa 2448/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2017 r. znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie z [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w [...] z [...] października 1975 r. znak: [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Wojewódzka Komisja do Spraw Uwłaszczenia w [...] decyzją z [...] października 1975 r. uchyliła: • akt własności ziemi Naczelnika Powiatu [...] z [...] marca 1975 r. nr [...], którym na podstawie art. 1, art. 8 i art. 12 ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250) stwierdzono, że M. S. i I. S. nabyli prawo własności nieruchomości rolnej o powierzchni 2,65 ha położonej we wsi [...], • własną decyzję z [...] lipca 1975 r. nr [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ww. aktu własności ziemi i o odmowie uznania M. S. i I. S. za właścicieli ww. nieruchomości rolnej. M. S. (dalej również "skarżący") wniósł o uchylenie decyzji z [...] października 1975 r. na podstawie art. 161 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również "Minister", "organ") postanowieniem z [...] maja 2017 r. działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji z [...] października 1975 r. Minister wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się m.in. w sprawach uchylenia ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Organ podkreślił, że wskazany przepis ma na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w ramach nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie tej ustawy. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] maja 2017 r. wskazując, że akt własności ziemi był sfałszowany. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponownego rozpatrzenie sprawy Minister postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2017 r. Organ ponownie wskazał na treść art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, który obowiązuje od 1 stycznia 1992 r. Regulacja ta uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. M. S. wywiódł skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju z [...] czerwca 2017 r. W obszernych wywodach skargi skarżący podniósł, że decyzja Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia nigdy się nie uprawomocniła i jest bezwzględnie nieważna. Dodał, że sporny grunt o powierzchni 2,65 ha otrzymał w drodze umowy dożywocia od rodziców w 1967 r., a część o powierzchni 0,5 ha z tego obszaru otrzymał w 1953 r. i włada gruntem do dziś. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2017 r. nie narusza prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonym postanowieniem oraz poprzedzającym je postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w [...] z [...] października 1975 r., stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będące stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem istnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność prowadzenia postępowania. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste i obiektywne, a ich ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 161 § 1 k.p.a. minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Postępowania w powyższym trybie ma charakter postępowania nadzwyczajnego. Nie budzi wątpliwości fakt, że przed wszczęciem postępowania w powyższym trybie organ powinien ustalić brak przeszkód podmiotowych lub przedmiotowych do wszczęcia takiego postępowania, jak również mieć na względzie obowiązujący stan prawny. Przenosząc powyższe rozważanie na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że kwestią sporną w niniejszej sprawy jest czy organ rozpoznając wniosek M. S. o uchylenie decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w [...] z [...] października 1975 r. w trybie art. 161 k.p.a. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania, a w konsekwencji zasadnie zastosował art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, który wszedł w życie 1 stycznia 1992 r., do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Decyzja Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w [...] z [...] października 1975 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i jak podnosi skarżący dotyczyła uchylenia aktu własności ziemi Naczelnika Powiatu [...] z [...] marca 1975 r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe Sąd przychyla się do stanowiska organu, że niedopuszczalne jest wszczęcie jakiegokolwiek postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do decyzji wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r., skoro wprost wskazuje na to art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. Innymi słowy oznacza to, że z woli ustawodawcy nie stosuje się trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi), chociażby decyzje te były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowaniem tych trybów. Dalej wyjaśnić należy, że o zgodności art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. z Konstytucją dwukrotnie orzekał Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że przepis ten nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji (wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, publ. OTK 2000/1/5) oraz, że nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji (wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, publ. OTK 2000/4/110). W pierwszym z powołanych wyroków Trybunał wskazał, że wydane na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. - do końca 1991 r. Był to wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z 26 października 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. W drugim z powołanych wyroków Trybunał podkreślił, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Ponadto wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. W ocenie Sądu Minister zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w trybie art. 161 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki do wszczęcia postępowania, tj. braku podstawy prawnej do jego wszczęcia, a tym samym zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z mocy prawa nie ma bowiem możliwości kontroli legalności decyzji wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. ani przez organ administracji, ani przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.