IV SA/Wa 245/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej S. S.A. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółka Akcyjna S., zwana dalej Spółką, pismem z dnia 21 maja 2010r.wystąpiła do Burmistrza B. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych na potrzeby zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego wraz z wjazdami i infrastrukturą techniczną w granicach oznaczonych literami na załączonej aktualnej mapie zasadniczej na działkach nr ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] o powierzchni 19534m2, położonych przy ulicy [...] w B. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy wyznaczonego wokół terenu planowanej inwestycji obszaru, z której wynika, że działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowane są m.in. budynkami o funkcji nauki i oświaty. Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Burmistrz B., wskazując na powyższe ustalenia analizy, jak również na przeznaczenie terenu objętego wnioskiem w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., sporządzonego na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2006r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Burmistrza B. wniesionego przez Spółkę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138§1 pkt. 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że z wniosku Spółki wynika, że planowana inwestycja ma polegać na umożliwieniu działania zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Stosownie do art. 3 pkt. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007r., Nr 39, poz. 251 ze zm.) poprzez odzysk- mieszczący się w zakresie działalności przedmiotowego zakładu- należy rozumieć wszelkie działania, nie stwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do w/w ustawy. Zdaniem Kolegium planowane przedsięwzięcie podlega również pod ustawę z dnia 29 lipca 2005r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2005r., Nr 180, poz. 1495 ze zm.), która w art. 1 ust 1 pkt. 2 określa zasady postępowania ze zużytym sprzętem w sposób zapewniający ochronę zdrowia i życia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w celu ograniczenia ilości odpadów powstałych ze sprzętu oraz zapewnienia odpowiedniego poziomu zbierania, odzysku i recyklingu zużytego sprzętu. W ocenie Kolegium przedmiotowe przedsięwzięcie jako obiekt służący ochronie środowiska jest inwestycją celu publicznego w myśl art. 6 pkt. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym celem publicznym jest budowa oraz utrzymanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią. Wskazując na powyższe organ drugiej instancji stwierdził, iż Burmistrz B. nie miał podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków i zagospodarowania. Podkreślił, że postępowanie może być wszczęte po złożeniu nowego wniosku odpowiadającemu wymogom dotyczącym wniosków o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz przeprowadzane zgodnie z procedurą właściwą dla tych przedsięwzięć. Skargę na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2010r. wniósł profesjonalny pełnomocnik Spółki, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze wskazano na naruszenia: 1) art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic kompetencji i normy ustawowej w kwestii wydania decyzji odmownej; 2) art. 6 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ uprawnień wynikających z prawa powodujących powstanie po stronie skarżącej ujemnych skutków w postaci braku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz umorzenie postępowania; 3) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i brak działania organu w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz powstanie po stronie skarżącej ujemnych skutków w postaci braku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz umorzenie postępowania; 4) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wskazanie niewłaściwego do postępowania - szczególnego trybu - wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego; 5) art. 61 i art. 64 w zw. z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przez organ administracji publicznej zamkniętego katalogu przesłanek wydania decyzji odmownej; 6) art. 3 ust. 3 pkt. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez niezasadne przyjęcie przez organ administracji, że planowana inwestycja spełnia przesłanki celu publicznego; 7) art. 43 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym poprzez niezasadne przyjęcie przez organ administracji, że planowana inwestycja spełnia przesłanki celu publicznego; 8) art. 6 pkt. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie przez organ podstawy prawnej kwalifikującej planowaną w/w inwestycję jako inwestycję celu publicznego i pkt-u 3 tego artykułu poprzez niezbadanie przez organ właściwej podstawy prawnej kwalifikującej inwestycję, jako inwestycję celu publicznego; 9) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, o co wnosiła skarżąca w odwołaniu. Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie wydanych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem terenu w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 2003r. w sprawie: uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. i gminy B. Zgodnie z tą uchwałą obszar, na którym przeprowadzona będzie inwestycja ma charakter przemysłowy, jak również w projekcie planu miejscowego teren ten ma charakter przemysłowy. Wynika to z faktu, że obszar ten zabudowany jest obiektami magazynowymi i od wielu lat używany jest przez podmioty prowadzące działalność przemysłową. Zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję oparło się na błędnym założeniu, że planowana realizacja inwestycji spełnia dyspozycję art. 6 pkt. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i tym samym jest "inwestycją celu publicznego". Skarżąca Spółka wskazała, że zgodnie z art. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycją celu publicznego jest "działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami". Zapis ten wprost odsyła do odrębnej ustawy, która precyzuje katalog celów publicznych. Z dużą ostrożnością należy także interpretować art. 6 pkt. 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który odsyła do innych ustaw. Nie można bowiem uznać za "cel publiczny" dowolnego celu publicznego wskazanego w innej ustawie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, iż poszerzenie katalogu "celów publicznych" wskazanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi wynikać wprost z innej ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że za takie poszerzenie należy uznać art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Nie jest nim w żadnym wypadku regulacja powołana w zaskarżonej decyzji Kolegium. Strona skarżąca zwróciła uwagę, iż przyczyną wprowadzenia katalogu zawartego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami było uregulowanie dopuszczalności wywłaszczenia "na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Źródłem tego katalogu jest art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Katalog ten nie może być otwarty i należy go interpretować w sposób ścisły (zawężający). Natomiast abstrakcyjne i szerokie rozumienie interesu publicznego może prowadzić do podważenia praworządności. Ponadto w skardze wskazano, iż uznanie danej inwestycji za cel publiczny posiada także inne konsekwencje, a mianowicie może doprowadzić do wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości (art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dla nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny można także z urzędu prowadzić postępowanie w sprawie podziału nieruchomości bez zgody właściciela (art. 97 ust. 3 pkt. 1), a w myśl art. 109 ust. 1 pkt. 3 w/w ustawy jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo pierwokupu nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne. Z drugiej strony obligatoryjne jest zastosowanie w stosunku do podmiotu będącym właścicielem danej nieruchomości, która została przeznaczona na cel publiczny, ulg i zwolnień podatkowych. Tytułem przykładu skarżąca wskazała na dopuszczalność udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości sprzedawanej na realizację celów publicznych, ustalenie stawki procentowej w wysokości 0,1% ceny nieruchomości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości (art. 72 ust. 3 pkt.1 w/w ustawy), ustalenia stawki procentowej w wysokości 0,1% ceny nieruchomości opłaty z tytułu trwałego zarządu (art. 83 ust. 2 pkt.2). W ocenie strony skarżącej wskazana podstawa prawna przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przypisująca planowanej inwestycji charakter celu publicznego, w żadnym wypadku nie może znaleźć zastosowania do przedmiotowej sytuacji. Art. 6 pkt. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy jedynie przypadków ochrony zasobów środowiska, przeciwdziałania zanieczyszczeniom oraz zapobieganiu wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Ponadto skarżąca podniosła, iż planowana inwestycja nie podpada także pod zastosowanie art. 6 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestycja ta nie posiada waloru publicznego, który jest niezbędnym elementem wskazania "celu publicznego" wskazanego w tym punkcie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, i to w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja polegająca na rozbudowie, zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych na potrzeby zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego ma status inwestycji celu publicznego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wniosek inwestora dotyczył wydania decyzji o warunkach zabudowy z powołaniem się na art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] lipca 2010r., na podstawie art. 59 ust.1 i art. 60 ust.1 i 2 w/w ustawy orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję Burmistrza B. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji uznając, iż organ ten nie miał podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż przedmiotowe przedsięwzięcie , jako obiekt służący ochronie środowiska , jest inwestycją celu publicznego. Zdaniem Sądu zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd organu odwoławczego nie znajduje prawnego umocowania. Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. Przepis art. 6 powołanej ustawy obejmuje listę celów publicznych (pkt 1 - 10), które decydują o zakwalifikowaniu danej inwestycji do tej kategorii. Interpretacja pojęcia celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, które przeniesione zostaje także na ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzi do wniosku, że ww. przepis stanowi katalog o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym sensie, że celem publicznym może być tylko cel expressis verbis wyrażony w przepisie art. 6 pkt 1-9, bądź też zgodnie z art. 6 pkt 10, cel określony jako publiczny w innej ustawie. Ponadto musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów określonych w zamkniętym katalogu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy spojrzeniu na decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jak na wyjątek od zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, łatwo można dostrzec zamysł ustawodawcy zmierzający do interpretowania w sposób zawężający katalogu sytuacji, w których może być ona wydawana. Skoro cele publiczne w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczają się do celów wskazanych wprost w wymienionym przepisie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albo w przepisie innej ustawy, która by wyraźnie nazywała jakąś sytuację celem publicznym na potrzeby tego artykułu lub na potrzeby regulacji prawnej gospodarki przestrzennej, to skatalogowany w ten sposób zakres inwestycji celu publicznego ma charakter zbioru wyjątków od zasady, których nie należy interpretować rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07, LEX nr 503449). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy przede wszystkim, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, wnioskowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z powołanym przepisem celem publicznym jest budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika wprost, że chodzi o wskazane w nim obiekty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność komunalną. W sprawie niniejszej planowane do realizacji obiekty nie mają formy własności określonej w powyższym przepisie, a to oznacza, że brak podstawy prawnej do uznania przedmiotowej inwestycji za inwestycję celu publicznego. Mając na względzie powyższe, wobec stwierdzenia naruszenia ww. przepisów prawa materialnego Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż naruszenie prawa miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie odwołanie wnioskodawcy od decyzji Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2010 r. organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku. Z wymienionych powodów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.