IV SA/Wa 245/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi T. B. i W. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących T. B. i W. R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją"), wydaną po ponownym rozpatrzeniu na wniosek T. B. i W. R. (dalej "skarżących") sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Ministra") z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2011 r. II. Zaskarżona do Sądu decyzja Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r. zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") umorzył na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "k.p.a.", postępowanie administracyjne z wniosku skarżących o stwierdzenie, że zespół dworsko-parkowy pochodzący z majątku ziemskiego pn. B., położony na terenie gminy S., stanowiący byłą własność K. R. nie podlega przejęciu na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej "dekretu". W ocenie organu zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku skarżących (dalej "postępowania o wyłącznie nieruchomości z reformy rolnej"), wynikająca z przyczyn wskazanych w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. 2. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., Minister utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. (w dalszej części niniejszego uzasadnienia decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] oraz decyzja Ministra z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] będą określane łącznie również jako "decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania"). 3. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2010 r., wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody i decyzji Ministra w przedmiocie umorzenia postępowania i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. 4. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] (dalej "decyzją autokontrolną"), wydaną na podstawie art.54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", w związku z art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., Minister uchylił własną decyzję oraz decyzję Wojewody, obie wydane w przedmiocie umorzenia postępowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie autokontrolne, Minister stwierdził, że wbrew stanowisku wyrażonemu w uchylonych decyzjach, nie zachodzą przesłanki do uznania postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe. Formułując tę ocenę, Minister odwołał się do stanowiska uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10. 5. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] (dalej "decyzją nadzorczą") Minister, działając z urzędu, stwierdził nieważność własnej decyzji autokontrolnej z dnia [...] lutego 2011 r. w związku z rażącym naruszeniem przez tę decyzję prawa. Uzasadniając decyzję nadzorczą Minister wskazał, co następuje: Decyzja autokontrolna powołuje się na art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przywołany przepis k.p.a. zobowiązuje organ odwoławczy alternatywnie do: (-) uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, (-) uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Z powyższego wynika, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu l instancji i w efekcie uchylając tę decyzję, organ odwoławczy zobowiązany jest do zajęcia stanowiska w sprawie, bądź to w formie przewidzianej w art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź to w formie przewidzianej w art.138 § 2 k.p.a. (przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji). Organ odwoławczy nie jest natomiast umocowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, bez zajęcia stanowiska w sprawie. Decyzja autokontrolna, orzekająca "jedynie o uchyleniu decyzji organu I instancji" stanowi tym samym rozstrzygnięcie nieprzewidziane w przepisach art.138 k.p.a. Uchybienia tego nie mogło sanować stwierdzenie w końcowej części uzasadnienia decyzji, że "Obecnie Wojewoda [...] jako organ pierwszej instancji właściwy jest do rozpatrzenia zasadności wniosku [skarżących]". 6. Skarżący wnieśli do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2011 r., Minister rozpoznał sprawę ponownie, utrzymując w mocy własną decyzję nadzorczą. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzje Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r., zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów prawa procesowego art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt. 2, 138 § 1 pkt. 2, 7, 8, 12, 16 k.p.a. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra, utrzymująca w mocy decyzję nadzorczą, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie to polega na stwierdzeniu przez Ministra nieważności własnej decyzji autokontrolnej, z uwagi na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji w której wywodzone przez Ministra rażące naruszenie prawa, mające obciążać decyzję autokontrolną, nie miało w istocie miejsca. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków: Przedmiotem wszczętego przez organ z urzędu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami art.156 i nast. k.p.a., było zbadanie, czy decyzję autokontrolną obciąża którakolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, skatalogowanych w art.156§1 k.p.a. Ustalenie, że wada taka wystąpiła stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji autokontrolnej, o ile nie zachodziłyby negatywne przesłanki do stwierdzenia tej nieważności, przewidziane w art.156§2 k.p.a. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Przeprowadziwszy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji autokontrolnej Minister stwierdził, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a zatem z kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156§1 pkt2 k.p.a. Podkreślić w związku z powyższym należy, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). W zaskarżonej obecnie decyzji Ministra organ powołał się wprawdzie wprost na art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na obciążenie decyzji autokontrolnej rażącym naruszeniem prawa, niemniej nie wskazał w jednoznaczny sposób, który z przepisów prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji autokontrolnej został rażąco naruszony. Mając na uwadze charakter rozważań poczynionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a koncentrujących się wokół rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w sentencji decyzji autokontrolnej a dyspozycją art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., uznać należy, że rażące naruszenie tego właśnie przepisu postępowania administracyjnego uznał Minister za przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji autokontrolnej. W ocenie Sądu skoncentrowanie się wyłącznie na tym aspekcie sprawy, bez umiejscowienia go w kontekście konstrukcji prawnej instytucji autokontroli oraz w kontekście charakteru prawnego instytucji nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, nie pozwala na właściwą ocenę kwestii legalności decyzji autokontrolnej. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga oczywisty fakt, że zarówno art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i cały art.138 k.p.a. w ogólności, dotyczą wyłącznie rozstrzygnięć wydawanych przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, tj. rozstrzygnięć wydawanych w wyniku rozparzenia przez organ odwoławczy odwołania od decyzji organu I instancji. Nie ulega wątpliwości, że taką decyzją odwoławczą nie jest decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2011 r., tj. decyzja autokontrolna. Pomimo powołania w tej decyzji art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawą wydania tej decyzji jest bowiem wyłącznie art.54 § 3 p.p.s.a. (również w decyzji autokontrolnej powołany). Przywołany przepis p.p.s.a., ustanawiający całkowicie odrębną od przewidzianych w k.p.a. instytucję procesową, stanowi że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Podkreślania wymaga, że literalna wykładnia cytowanego przepisu nie rozstrzyga w najmniejszym stopniu, w formie jakiego konkretnego rozstrzygnięcia (rozstrzygnięć) ma następować uwzględnianie skargi w trybie autokontroli. W przepisie nie zawarto w tym zakresie odesłania do art.138 k.p.a., stąd można w tym kontekście rozważać co najwyżej posiłkowe stosowanie tego przepisu i to przy założeniu ograniczonego zakresu tego zabiegu, podyktowanego różnicami w istocie prawnej instytucji autokontroli oraz instytucji decyzji odwoławczej. W konsekwencji powyższego uznać należy, że sam fakt stwierdzenia niezgodności pomiędzy decyzją autokontrolną a przepisem art.138 k.p.a. nie stanowi automatycznej przesłanki do wyeliminowania decyzji autokontrolnej z obrotu prawnego. Zasadniczą kwestią, którą winno się brać pod uwagę przy ocenie legalności decyzji autokontrolnej jest bez wątpienia to, czy spełnia ona zasadniczy warunek wskazany w art.54 § 3 p.p.s.a., tj. czy w całości uwzględnia ona skargę wniesioną do sądu administracyjnego. Wnosząc do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody (obie decyzje wydane w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego), skarżący wnieśli o: (-) uchylenie obu decyzji, (-) przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. Skarżący domagali się zatem wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym w najściślejszym rozumieniu tego słowa, tj. nie żądali od Sądu przesądzenia zasadności ich żądań co do meritum (tj. nie żądali od Sądu uznania zasadności ich roszczeń o wyłączenie nieruchomości spod działania dekretu), a żądali jedynie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji orzekających o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z ich wniosku i w konsekwencji przekazania sprawy Wojewodzie celem jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Korzystając z instytucji autokontroli Minister uznał w pełni zasadność skargi (Minister uznał zatem wadliwość umorzenia postępowania administracyjnego) i w efekcie uchylił obie decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania (sentencja), zaznaczając że Wojewoda winien przystąpić do merytorycznego procedowania w przedmiocie wyłączenia nieruchomości z reformy rolnej wniosku (uzasadnienie). Jak podnosi się w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (Komentarz do art.54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III): "Treść art. 54 § 3 wskazuje, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., III SA 1804/02 (ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 9) wskazał, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Stanowisko to zachowało pełną aktualność na tle wyjaśnianego przepisu. W literaturze najczęściej przyjmuje się, że uwzględnienie w ramach autokontroli skargi na decyzję nie może ograniczyć się do uchylenia tego aktu. Organ ma bowiem obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (uchylając w razie potrzeby decyzję wydaną w pierwszej instancji), bądź przez umorzenie postępowania (szerzej T. Kiełkowski, Uprawnienia autokontroine..., s. 186). Natomiast J.P. Tarno uważa, że w ramach autokontroli możliwe jest również uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, "jeżeli takie żądanie zawarto w skardze" (J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi..., s. 106). Podobne stanowisko zajmuje R. Mikosz (Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, ZNSA 2007, nr 5-6, s. 7 i n.). Autor nie podziela między innymi zastrzeżeń podnoszonych przez przeciwników tej koncepcji, że w takim wypadku strona pozbawiona zostanie możliwości oceny jej racji przez sąd. R. Mikosz słusznie wskazuje, że "pozbawienie" to nie jest definitywne, gdyż ocena taka może nastąpić w toku ewentualnego rozpatrywania przez sąd skargi na rozstrzygnięcie wydane w ramach autokontroli (tamże s. 15). Stanowisko wymienionych ostatnio autorów należy podzielić". Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że oczywistym zamiarem Ministra orzekającego w postępowaniu autokontrolnym, wynikającym z analizy sentencji i uzasadnienia, było uchylenie obu decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Takiego sposobu rozpatrzenia sprawy oczekiwali skarżący, wnosząc do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2010 r. Niewątpliwie można mówić o pewnych formalnych uchybieniach decyzji autokontrolnej, tj. po pierwsze, o niezawarciu w sentencji tej decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie przekazania sprawy organowi I instancji, po drugie, o odwołaniu się do art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji w której rozwiązanie przyjęte w decyzji zbliżone jest swoim charakterem do instytucji z art.138 § 2 k.p.a. (z zastrzeżeniem jednakże, w nawiązaniu do rozważań poczynionych wcześniej, że co do zasady zamieszczenia w decyzji autokontrolnej odwołania tego rodzaju nie można uznać za wymagany prawem element tego orzeczenia). W ocenie Sądu jednakże powyższych uchybień nie sposób zakwalifikować jako rażącego naruszenia przepisów prawa. Wiąże się to z niewystąpieniem w rozpatrywanej sytuacji dwóch, przywołanych wcześniej, zasadniczych przesłanek rażącego naruszenia prawa, akcentowanych w doktrynie i orzecznictwie, tj. z brakiem naruszenia jednoznacznie sformułowanego, nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu prawa oraz z brakiem podstaw do przyjęcia, że uchybienie doprowadziło do wystąpienia skutków, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności. W odniesieniu do drugiej z wymienionych przesłanek podkreślić należy, że nie może być mowy o jej wystąpieniu w sytuacji, w której to właśnie decyzja autokontrolna ustanowiła stan zgodny z prawem, eliminując z obrotu prawnego wadliwe orzeczenia administracyjne, a tym samym umożliwiając procedowanie w sprawie wyłączenia nieruchomości z reformy rolnej. Skutkiem wyeliminowania decyzji autokontrolnej z obrotu prawnego byłoby w tej sytuacji wyłącznie przedłużenie postępowania w sprawie, albowiem przystąpienie przez Wojewodę do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżących wymagałoby uprzedniego rozpatrzenia przez Sąd skargi skarżących na decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2010 r. Z tych względów zaskarżona decyzja Ministra, utrzymująca w mocy decyzję nadzorczą, nie może się ostać w obrocie prawnym. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister: 1) uchyli własną decyzję z dnia [...] września 2011 r. i umorzy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia decyzji autokontrolnej, 2) przekaże akta sprawy Wojewodzie celem merytorycznego rozpatrzenia przez organ wniosku skarżących o wyłącznie nieruchomości z reformy rolnej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.200 p.p.s.a. Sąd orzekł jak sentencji.