IV SA/Wa 245/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2013 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy Oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [..] października 2012r. Wójt Gminy K. po rozpatrzeniu wniosku T.K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego o obsadzie 20 DJP na działce nr [...] położonej w miejscowości G. Gm. K. W kwestii spornej organ stwierdził, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie mają znaczenia zarzuty dotyczące przebiegu granicy, gdyż ubiegający się o taką decyzję nie musi legitymować się tytułem prawnym do działki. Odwołanie od decyzji pozytywnej dla inwestora złożył P.D. Zdaniem jego rażąco naruszono granice linii zabudowy z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym rozgraniczenie między działką nr [...] stanowiącą własność inwestora i działką nr [...] T.K. przedłożył nieprawidłową mapę z niewłaściwym przebiegiem granic. Linia zabudowy przebiega inaczej niż stan prawny ustalony orzeczeniem o rozgraniczeniu. Wskazano, że budynku znajdują się po obu stronach działki [...], lecz nie wiadomo przy której granicy budynek gospodarczy jest pierwszy. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy K. złożyła także J. Z. Wskazuje, że granica między działkami biegnie po linii czerwonej na mapie sporządzonej przez biegłego dla celów sądowego rozgraniczenia. W ten sposób określono granice zabudowy już poza działką inwestora tj. na działce małżonków Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2012r., po rozpatrzeniu powyższych odwołań od decyzji ustalającej warunki zabudowy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] znajduje się na terenie, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu znalazł zastosowanie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (tj. Dz. U z 2012r, poz. 647 ze zm.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej zwane "rozporządzeniem"). Organ przytoczył przepisy prawa, które znajdują zastosowanie w sprawie. Dalej Kolegium wyjaśniło, iż projekt decyzji został opracowany przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia. Projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym. Rozstrzygnięcie wydano po przeprowadzeniu analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Odpowiadając na zarzuty Kolegium stwierdziło, że dla wydania warunków zabudowy nie ma znaczenia okoliczność przeprowadzonego rozgraniczenia między działką inwestycyjną, a działką małżonków Z. Przywołano brzmienie art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Podnoszona przez skarżących kwestia zmiany przebiegu granicy będzie miała ewentualne znaczenie przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutu różnic między określeniem linii zabudowy w załączniku graficznym i tekstowym do decyzji to zestawienie tych dwóch dokumentów wskazuje, że zaznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy, stanowiąca kontynuację już istniejącej, wskazuje który budynek należy traktować jako pierwszy od strony budynku mieszkalnego. To samo dotyczy ostatniego budynku, za który projektant uznał ostatni budynek w zwartej zabudowie gospodarczej. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wnieśli J.Z. i J.Z. oraz P.D. Skarga J. Z. i J.Z. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013r. Skarga P.D. wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazuje naruszenie następujących przepisów prawa: Art. 140 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się organu do argumentacji strony, Art. 7 i 77§1 K.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w stopniu wystarczającym do stanowczego orzekania, Art. 61 ustawy oraz § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia przez niezastosowanie się do wymogów określonych w tych przepisach, § 12 ust. 3 pkt 4 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez nieuwzględnienie tych przepisów przy orzekaniu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest odnośnie działki, którą zamierza zabudować inwestor. Nie można zatem w takiej decyzji wykroczyć poza granice działki i objąć decyzją działki sąsiednie, co do których nie było wniosku o wydanie warunków. J.Z. złożyła odpisy prawomocnych wyroków sądowych, z których wynika, że inwestor posługuje się nieprawidłową mapą i faktycznie działka inwestora kończy się ok. 3,5 m przed linią, którą jako graniczną nieprawidłowo wskazał inwestor na przedłożonej mapie. Jeżeli uwzględnić, że także granica z działką skarżącego przebiega z podobnymi odchyleniami to organy nie badając faktycznej powierzchni działki inwestora - nie mogły ani prawidłowo określić linii zabudowy ani wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Bazowanie przez organy na opinii A.W. jest nieporozumieniem z tego powodu, że bazowała ona na nieprawidłowej mapie, błędnie określającej powierzchnię i granice działki. Organy miały obowiązek sprawdzenia tych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd stwierdza - jak wynika z akt sprawy, że pomimo iż przedmiotem warunków zabudowy jest budynek inwentarski organ nie znalazł podstaw aby zastosować przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu, który stanowi, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Organy bowiem przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem analizy sporządzonej przez A.W. i doszły do konkluzji, że proponowana przez inwestora budowla będzie stanowiła kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wyłączenie zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa dotyczy zabudowy zagrodowej. Pojęcia tego nie definiuje ustawa o planowaniu, nie mniej jednak akt prawny regulujący dalszy proces inwestycyjny stanowi, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (vide § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.)). Wobec powyższego konieczne było wyznaczenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ocenie Sądu analiza ta została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa, w tym wzmiankowanego rozporządzenia. Z załącznika graficznego wynika, w jaki sposób wyznaczone zostały nieprzekraczalne linie zabudowy. Oznacza to, że konkretne usytuowanie budynku inwentarskiego, co nastąpi w pozwoleniu na budowę musi zmieścić się w tych granicach wyznaczonych w decyzji o warunkach zabudowy. Chodzi o linię usytuowaną od drogi publicznej, aby budynek inwentarski nie przekroczył tej granicy oraz o linię wyznaczoną w głębi działki, aby zabudowa nie wchodził zbyt głęboko w pola znajdujące się za zabudowaniami. Celem takiego zagospodarowania jest skupienie w jednym miejscu od drogi publicznej wszelkich budynków służących prowadzeniu produkcji rolniczej. Skupiając się na intencji skargi Sąd stwierdza, że obawy skarżącego wynikają – poza kwestią generalnie negacji przedsięwzięcia sąsiada - z faktu, że istnieje możliwość usytuowania spornego budynku na części działki, która nie stanowi własności inwestora. Kolegium odnosząc się do tego zarzutu trafnie przywołało przepis art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i stwierdziło, że kwestie własności na tym etapie procesu inwestycyjnego nie mają znaczenia. Możliwe jest bowiem wydanie warunków zabudowy odnośnie terenu, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego. Nie mniej jednak taka konkluzja w świetle poczynionych ustaleń faktycznych jest niewystarczająca. Poprzez bowiem zmianę granicy – (co pozostaje poza sporem w świetle przedłożonych prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych) pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] - zmienił się zakres terenu inwestycyjnego. W chwili składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor przedłożył aktualną wówczas mapę z naniesionymi granicami terenu inwestycyjnego pokrywającymi się z granicami działki ewidencyjnej nr [...]. Bezspornie w toku postępowania uległ zmianie opis tej działki poprzez inne określenie granicy. Działka ewidencyjna stanowi jednostkę powierzchni kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków, która uregulowana jest ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), działka ewidencyjna stanowi ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje, m.in. informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów. Z kolei stosownie do § 60 ust. 1 przywołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m. in.: numeryczny opis granic działki ewidencyjnej i pole powierzchni działki ewidencyjnej. Linie graniczne działki ewidencyjnej wpływają na pole powierzchni działki. W niniejszej sprawie wskutek przesunięcia granicy działka inwestorów będzie miała mniejszą powierzchnię. Kwestia zatem nie tyle, że nastąpiły przesunięcia własnościowe, co nastąpiła zmiana parametrów tej działki, która jest jednocześnie terenem inwestycyjnym. W istocie zatem – jak twierdzą skarżący - w chwili orzekania przez organy obydwu instancji teren inwestycyjny odpowiadający działce nr [...] powinien mieć inne cechy, niż te wynikające ze zgromadzonego przez organ materiału stanowiącego podstawę do wydania decyzji administracyjnej. § 3 ust. 1 rozporządzenia posługuje się pojęciem działki, i nie ma żadnych przeszkód aby nadawać temu pojęciu - celem zachowania jednolitej wykładni obowiązującego systemu prawa – rozumienie wynikające z ewidencji gruntów. W konsekwencji nadal terenem inwestycyjnym, o którym mowa w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy jest działka nr [...], przy czym wykazuje ona inne cechy, od tych przyjętych w kontrolowanej decyzji. Naruszenie jednak przepisów postępowania tj. orzekanie na nieaktualnych materiałach nie doprowadziło – w ocenie Sądu – do naruszenia przepisów prawa materialnego. Nadal bowiem przedmiotem postępowania są warunki zabudowy na działce ewidencyjnej nr [...], która charakteryzuje się innymi parametrami. Wymaga zatem ustalenia, czy zmiana tych parametrów powodowałaby innej treści rozstrzygnięcie, a przede wszystkim zastosowanie innych przepisów materialnych. Przepisy te nie uległyby zmianie bowiem zastosowano zasadę dobrego sąsiedztwa. Gdyby przyjęto jako podstawę prawną rozstrzygnięcia normę art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu, wówczas powierzchnia działki wpłynąć mogłaby na stosowanie przepisów. Przywołany art. 61 ust. 4 stanowi, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Ustalona w części graficznej obowiązująca linia zabudowy nie uległaby zmianie. Została bowiem wytyczona biorąc za punkt odniesienia linię na sąsiednich działkach położonych wzdłuż drogi publicznej nr [...]. § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Również granice obszaru analizowanego nie uległyby w istotnym stopniu zmianie. Szerokość frontu działki determinująca wielkość tego obszaru uległa zmianie, jednak nawet przy mniejszym obszarze istnieje zabudowa pozwalająca kontynuować istniejącą zabudowę poprzez budowę budynku inwentarskiego. Pozostałe parametry określone w § 6, 7 i 8 rozporządzenia także nie są uzależnione od kształtu, czy też powierzchni terenu inwestycyjnego. Jedynym wątpliwym wskaźnikiem jest wskaźnik zabudowy, o którym mowa w § 5 rozporządzenia. Otóż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Decydujące w tej mierze ma ustalenie wynikające z decyzji oraz przeprowadzonej analizy. Wyniki analizy bowiem stanowią. załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W pkt 2 tiret 3 tej decyzji jedynie określono powierzchnię projektowanej zabudowy. Nie określono natomiast stosunku tej powierzchni do powierzchni całej działki. Taka metoda pozwoliła na uniknięcie określenia procentowego powierzchni zabudowy do powierzchni działki, która to uległa zmianie wskutek postępowania rozgraniczeniowego. Tym samym zmiana powierzchni działki w żaden sposób nie wpływa na treści decyzji o warunkach zabudowy. Nie można twierdzić, że organ objął decyzją o warunkach zabudowy działkę sąsiednią, tymczasem wniosek dotyczył jedynie działki inwestora. Ustalenie warunków zabudowy cały czas dotyczy działki nr [...], przy czym obecnie o innych cechach. W toku dalszego procesu inwestycyjnego inwestor przedłoży dokumentację uwzględniająca zmianę granic działki, bo ma tytuł prawny do działki nr [...], charakteryzującej się cechami przy uwzględnieniu postanowienia sądu powszechnego o rozgraniczeniu. Wówczas bowiem nastąpi konkretne usytuowanie planowanego obiektu i ma ono nastąpić na gruncie, do którego tytuł prawny ma inwestor. Z tego względu Sąd skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a oddalił.