IV SA/Wa 245/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja nr [...] Wojewody [...] (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] sierpnia 2014 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. 2014, poz. 518, dalej: u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] od decyzji Starosty [...] (dalej: organ I instancji) z [...] czerwca 2014 r., znak: [...] orzekającej o zwrocie części nieruchomości położonej w [...] w [...], przy ul. [...], pochodzącej z osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...]. pod nr [...] dział [...] o powierzchni [...] m2 stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], będącej własnością [...] objętej księgą wieczystą KW [...] na rzecz A. N. w [...] części, H. B. w [...] części M. N. w [...] części. W decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stan sprawy przestawiał się następująco: Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania położona w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, składająca się z działek gruntu niezabudowanych, oznaczonych nr [...] w obrębie [...], pochodząca z osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...] dział [...] oraz nr [...] w obrębie [...] i nr [...] w obrębie [...], pochodzących z osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej [...] pod nr [...] dział [...], została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] listopada 1975 r., nr [...] od A. i S. małż. N. W dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. i S. małż. N. i została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" i lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "[...]", co wynika z okazanych do ww. aktu notarialnego decyzji lokalizacyjnych nr [...] i [...] z [...] czerwca 1973 r., wydanych przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...] ustalającej lokalizację osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]". Prawo własności Państwa A. i S. N. ustalono na podstawie aktu własności ziemi z [...] maja 1974 r. nr [...] wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Dzielnicowego [...]. Krąg następców prawnych po ww. osobach ustalono na podstawie postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego dla [...] z [...] stycznia 1993 r., sygn. akt [...]. Zgodnie z nim, spadek po S. N. nabyli: A. N., H. B. i M. N. po [...] części każde z nich. Wnioskiem z [...] grudnia 1992 r. spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...] wystąpili o zwrot części nieruchomości niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia. W decyzji z [...] grudnia 1997 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] orzekł o zwrocie części nieruchomości pochodzącej z osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...] dział [...] o powierzchni [...] m2, składającej się z działek nr [...] i [...] z obrębu [...]. Decyzja ta stała się ostateczna [...] stycznia 1998 r. Wnioskami z [...] kwietnia 2009 r. następcy prawni S. N. tj. A. N. reprezentowana przez G. W. oraz H. B. i M. N. ponownie wystąpili o zwrot niewykorzystanych na cel wywłaszczenia części działek noszących dawne oznaczenie nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Ostatecznie wniosek zwrotowy objął działki nr [...] - cz., nr [...] - część i nr [...] z obrębu [...]. W decyzji z [...] czerwca 2014 r., znak [...] Starosta [...] rozpoznał w pierwszej kolejności wniosek o zwrot działki nr [...] z obrębu [...], orzekając o jej zwrocie na rzecz A. N. w [...] części, H. B. w [...] części M. N. w [...] części i zobowiązując ich do zwrotu na rzecz Miasta [...] kwoty [...] zł, w tym, kwoty stanowiącej wartość naniesień zwiększających wartość nieruchomości po dacie jej wywłaszczenia, tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W piśmie z [...] lipca 2014 r. Prezydent [...] reprezentowany przez Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...], wniósł odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji. W ocenie odwołującego, na podstawie zdjęć lotniczych można stwierdzić, że prace ziemne związane z budową kompleksu oświatowego były prowadzone już w 1982 r. co oznacza, że zostały one rozpoczęte wcześniej. Istniejąca na tym terenie w 1980 r. zieleń została wycięta lub zniszczona, a na jej miejsce pojawiły się pierwsze hałdy ziemi. Widoczne jest również zaplecze budowy wyłożone płytami betonowymi. Pomiędzy 1982 r., a 1987 r., teren inwestycji został ogrodzony, a m.in. na działce będącej przedmiotem toczącego się postępowania zlokalizowano zaplecze budowy z barakami. Według Prezydenta [...], dołączona do materiału dowodowego w niniejszej sprawie opinia fotogrametry pani B. B. jest tendencyjna i nieobiektywna. Wbrew opinii organu I instancji, odwołujący stwierdził, że w czasie, gdy na spornym gruncie realizowano inwestycję w postaci obiektów sportowych obsługujących szkołę przy ul. [...] w [...], nie obowiązywała konieczność uzyskania pozwoleń na budowę. Dodano, że Starosta [...] wydając decyzję z [...] czerwca 2014 r. nie wskazał, czy na nieruchomości były prowadzone jakiekolwiek prace związane z realizacją celu wywłaszczenia oraz, że wzorując się na tezach Trybunału Konstytucyjnego, zwartych w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P38/11, działka nr 16/4 z obrębu 1-10-21 nie powinna być uznana za zbędą na cel wywłaszczenia. Z uwagi na powyższe, zdaniem Prezydenta [...], Starosta [...] błędnie orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na fakt, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W konkluzji, strona odwołująca stwierdziła, że nie można uznać, że grunt stanowiący fragment terenu przeznaczonego na cele budowy osiedla mieszkaniowego stał się zbędny na te cele, a Starosta [...] nieprawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy oraz datę rozpoczęcia prac związanych z celem wywłaszczenia co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem art. 137 u.g.n. W decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podniósł, że mając na uwadze treść art. 137 ust. 1 pkt 1) i 2) u.g.n., ustalającego kryteria zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia, należy uznać, iż bezsporne jest, że zakończenie realizacji inwestycji polegającej na określonej w decyzjach lokalizacyjnych Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1973 r. nr [...] i [...] budowie zespołu mieszkaniowego "[...]" nastąpiło 15 lat od dnia dokonania wywłaszczenia, bowiem przekazano ją do użytku protokołem z 17 września 1990 r. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasygnalizował naruszenie zasady wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i należytego uzasadnienia prawnego decyzji administracyjnej przez organ I instancji poprzez pominięcie wykładni przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n., dokonanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2013 r., sygn. akt P 38/11. Zdaniem organu II instancji, należy ustalić, czy początek realizacji celu wywłaszczenia nastąpił przed upływem siedmioletniego terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. Według organu II instancji, dla prawidłowej oceny realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest zarówno faktyczne jak i prawne rozpoczęcie i zakończenie inwestycji, mające potwierdzenie w stosownych dokumentach. Organ II instancji uznał, że nie można stwierdzić, że Starosta [...] dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wypełnił obowiązek nałożony na organ z mocy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. tj. zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego zakończenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] oraz ocenił istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności w oparciu o całokształt kompletnego materiału dowodowego. Organ II instancji wskazał, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n., będący materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji Starosty [...] o zwrocie działki nr [...] był przedmiotem kontroli pod względem jego zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygnaturze P 38/11. Zdaniem organu II instancji, w kontrolowanej decyzji z [...] czerwca 2014 r. Starosta [...] zawarł wykładnię przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. w wersji sprzecznej z interpretacją dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, badając zbędność nieruchomości wywłaszczonej pod realizację obiektów sportowych szkoły przy ul. [...] w [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną o nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a. i obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] odnosząc się do stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem powszechnie obowiązującej wykładni ww. przepisu dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11. W skardze strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: - obrazę przepisu art. 137 ust. 1 pkt. 1) u.g.n. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo, że ustalenia organów obu instancji były zgodne co do faktu, że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu; - istotne naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo, że nie zarzucono, aby materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy nie został w pełni zgromadzony oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II instancji przy załatwieniu sprawy, zwłaszcza zarzutu naruszenia przez Starostę [...] art. 7, 77 i 80 k.p.a., ograniczając się w tym zakresie jedynie do zdawkowego stwierdzenia, że takie naruszenie zaistniało. W ocenie strony skarżącej, organ II instancji nie wskazał żadnych wytycznych co do przeprowadzenia czynności dowodowych, które miałyby zmierzać do wyjaśnienia stanu faktycznego, a jednocześnie zamiast uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy, organ II instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem strony skarżącej, abstrahując od wykładni Trybunału Konstytucyjnego podkreślić należy, że odnosi ona wyłącznie do treści przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n., a nie art. 137 ust. 1 pkt 1) powyższej ustawy, który skutkiem tego pozostaje w całości aktualny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jednoznacznego wskazania, że materiał dowodowy nie został zebrany w całości. Brak jest całkowicie uzasadnienia zarzutu, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania art. 7, 77 i 80 k.p.a., a ponadto nie zarzucono, że materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy nie został w pełni zgromadzony. Według strony skarżącej, nie było żadnych przeszkód, aby organ II instancji dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut niewłaściwej interpretacji przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n., nie stanowi podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja organu odwoławczego, uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu I instancji orzekającą zwrot części nieruchomości położonej w [...], w Dzielnicy [...] przy ul. [...], pochodzącej z osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod Nr [...] dział [...] o powierzchni [...] m² stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], będącej własnością [...], objętej księgą wieczystą [...] na rzecz: A. N. w [...] części, H. B. w [...] części, M. N. w [...] części. W związku z tym, że zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny w pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., należy wskazać, że z treści tego przepisu wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Zakwestionowana w sprawie niniejszej decyzja jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek określonych w tym przepisie. Wymaga podkreślenia, że u podstaw powstania regulacji art. 138 § 2 k.p.a. legła obawa, że organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału, zupełnie inne wnioski niż organ I instancji - zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, s. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Orzekając na podstawie cyt. przepisu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, ani nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Wydając decyzję kasacyjną organ wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Oznacza to, że decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Według Sądu, w sprawie niniejszej Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy jest niewystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutu obrazy art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n., należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza cel, na który nieruchomość została wywłaszczona. Zasadniczą przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wskazana w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. budowa materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że instytucja zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości nie jest instytucją nową, występowała bowiem już w poprzednio obowiązującym ustawodawstwie. Pierwotnie, w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z żadnymi ograniczeniami czasowymi, przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. Ograniczenia te wprowadził dopiero art. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492), który wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r. Na skutek powyższej nowelizacji, treść art. 137 ust. 1 u.g.n. (i określone w nim terminy) budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych. Aktualnie powyższa kwestia została rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11). Organ rozpatrując sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 u.g.n., który zwiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi zatem materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została przejęta. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Należy podkreślić, że cel wywłaszczenia jest powiązany z zadaniem należącym do sfery użyteczności publicznej, które miało być zrealizowane z wykorzystaniem wywłaszczonej nieruchomości. Na gruncie teorii prawa Z. Ziembiński uważa, że zadaniem jest to, co mamy czynić w dążeniu do określonego celu. Zadanie jest zatem powiązane z realizacją określonego celu. Tak rozumiane zadanie może polegać na tym, że nakazuje się określonemu podmiotowi zrealizowanie swym działaniem pewnego celu instrumentalnego w stosunku do określonego celu zasadniczego (zob. Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadnia, roli i funkcji prawa, PiP 1987/12, s. 18–19.). Zadanie może zawierać w swojej treści nakaz, zakaz działania lub powstrzymania się od działania. Istotne znaczenie dla przypisania odpowiedzialności prawnej za wykonanie zadania ma jego czytelność i zrozumienie treści przez podmiot zobowiązany. W niniejszej sprawie wbrew zarzutom skargi z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika jakie czynności ma wykonać organ I instancji. Według organu II instancji, należy ustalić, czy początek realizacji celu wywłaszczenia nastąpił przed upływem siedmioletniego terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. W ocenie organu odwoławczego, podjęcie prac geologicznych oraz przygotowawczych na nieruchomości można uznać za rozpoczęcie faktyczne prac, co w konsekwencji może spowodować odmowę zwrotu nieruchomości. Organ II instancji uznał zatem, że dla prawidłowej oceny realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest zarówno faktyczne, jak i prawne rozpoczęcie i zakończenie inwestycji, mające potwierdzenie w stosownych dokumentach. Z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137 u.g.n., w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest to, czy w określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. Według stanowiska organu II instancji, które Sąd podziela, Starosta [...] nie dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz nie wypełnił obowiązku nałożonego nań z mocy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. tj. nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego zakończenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej przy ul. [...] w [...], ozn. jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] oraz nie ocenił istotnych z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności w oparciu o całokształt kompletnego materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. zdaniem Sądu, organ II instancji zasadnie uznał, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a. i obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], odnosząc się do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy z uwzględnieniem wykładni ww. przepisu dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. Należy stwierdzić, że w decyzji z [...] czerwca 2014 r. Starosta [...] zawarł wykładnię tego przepisu w wersji sprzecznej z interpretacją dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Odnosząc się do argumentów strony skarżącej powołującej się w uzasadnieniu skargi na orzecznictwo sądów administracyjnych należy stwierdzić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych, co z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Część składów orzekających dokonywała wykładni art. 137 u.g.n. stosując jego literalną treść do stanów faktycznych, które miały miejsce także przed wprowadzeniem wspomnianych wyżej ram czasowych dla realizacji celu wywłaszczenia, inne zaś składy orzekające stały na stanowisku, że nie można obecnie obowiązującej regulacji prawnej odnosić do stanów faktycznych, jakie zaistniały przed nowelizacją u.g.n. Poprzednie bowiem regulacje prawne takiego wymogu nie przewidywały i za zbędne, a więc podlegające zwrotowi, uznawano tylko te nieruchomości, na których po upływie wystarczająco długiego czasu i przed dniem złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 254/13). Powyższa kwestia została już po części zdaniem NSA, rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z dnia 24 marca 2014 r., poz. 376). Trybunał Konstytucyjny przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów Wbrew zarzutowi skargi, wywody zawarte w cytowanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 254/13, nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Nie można też oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin. Na marginesie należy zaznaczyć, że cytowany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w podobnej sprawie dotyczącej również zwrotu nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy "[...]" w rejonie ul. [...]. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 136 i 137 u.g.n. nie może ograniczać się wyłącznie do zbadania celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktualnego stanu i sposobu wykorzystania nieruchomości. Zbędność nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można wywodzić ze zdarzeń, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Oceniając zaistnienie przesłanki zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., konieczne jest zatem precyzyjne określenie przez organ tego celu oraz jeśli jest to możliwe w jaki sposób miał on być zrealizowany. Ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości powinno być przedmiotem prawidłowej oceny organu orzekającego o zwrocie nieruchomości. Jeżeli treść decyzji wywłaszczeniowej (osnowa i uzasadnienie) nie określa precyzyjnie celu wywłaszczenia, ustalenie jego powinno nastąpić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych. W literaturze podnosi się, że pomocne w tym, mogą być zgromadzone w postępowaniu wywłaszczeniowym materiały, nie wyłączając dokumentacji załączonej do wniosku (zob. E. Mzyk, [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk. G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 609). W literaturze podnosi się, że "Uznanie nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. wiąże się ze zbędnością w sensie faktycznym. Zbędność w sensie faktycznym ocenia się, uwzględniając łącznie dwa kryteria: po pierwsze to upływ czasu (...), drugie – to rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (zob. G. Bieniek, S. Rudnicki, aktualizował M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, wyd. 7, Warszawa 2013, s. 1106). Z uwagi na treść skargi, wskazać także należy, że warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest stwierdzenie, że istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji i jednocześnie, z uwagi na istnienie wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jednocześnie podkreślić trzeba, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Dlatego też, stwierdzając, że dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 k.p.a. nie może być ponadto uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli w ogóle prawo takie może być wywiedzione z przepisów kodeksu, i w tym znaczeniu za decyzję wyjątkową. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., stanowi wymagane tym przepisem "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto dokonanie niezbędnej oceny stanu faktycznego na poziomie organu II instancji powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. Sąd podzielił pogląd organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne. Wskazane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji uchybienia stanowiły naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu, który uniemożliwia merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zasadnie uchylił decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wbrew zarzutom skargi przekazując sprawę organ odwoławczy zawarł wskazania, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji powyższych okoliczności, organ odwoławczy zasadnie uznał, że wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy koniecznym jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie Sądu, brak było również podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy działań zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż zakres postępowania wyjaśniającego dalece wykracza poza ramy wynikające z art. 136 k.p.a. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.