IV SA/Wa 2450/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej też GIOŚ) decyzją z [...] lipca 2015r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.- dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] i Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej też: skarżąca, Fundacja), uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej też WIOŚ) z [...] listopada 2014r. nr [...] wymierzającą Zarządowi Województwa [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w Programach Ochrony Powietrza (dalej POP) i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń: Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] przeprowadził w okresie od 5 czerwca 2014r. do 1 lipca 2014r. kontrolę terminowego uchwalania programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych oraz wykonywania zadań w nich określonych. W ramach kontroli stwierdził, że Zarząd Województwa [...] projekty uchwał w sprawie programów ochrony powietrza z 2010 r. i 2011 r. przekazał do zaopiniowania właściwym organom niezgodnie z ustawowym terminem. Ponadto ustalił, że POP oraz Plany Działań Krótkoterminowych nie zostały dostosowane do wymagań określonych w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska oraz, że większość zadań i obowiązków nałożonych na marszałka Województwa ujętych w Programach Ochrony Powietrza w "Harmonogramach rzeczowo-finansowych działań naprawczych na poziomie regionalnym" nie została zrealizowana w wymaganych terminach. Według [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z powyższych względów, w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znalazł art. 315a ust 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (jt. Dz.U. z 2013r. poz. 1232 z późn. zm. - dalej "Poś"), zobowiązujący go do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych. Z tego względu organ po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2014r. wymierzył Zarządowi [...] administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niedotrzymanie terminów realizacji następujących zadań określonych w Programach Ochrony Powietrza : - zadania nr WŚ 16, ujętego w "Harmonogramie rzeczowo-finansowym działań naprawczych na poziomie regionalnym" zawartym w POP uchwalonym w dniu [...] czerwca 2010r.; - zadań: WŚ 1/część zadania/. WŚ 3, WŚ 6 i WŚ 8 ujętych w "Harmonogramie rzeczowo-finansowym działań naprawczych na poziomie regionalnym" zawartym w POP uchwalonym w dniu [...] grudnia 2011 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: 1/ Zarząd Województwa [...] wnosząc o jej uchylenie, względnie zmianę i umorzenie postępowania w sprawie. Zdaniem odwołującego się organ błędnie zastosował w sprawie art. 1, 2 i 3 k.p.a. a także art. 315a Poś w związku z art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U., poz. 460). 2/ Fundacja [...] z siedzibą w [...] wnosząc o zmianę skarżonej decyzji w całości poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej odzwierciedlającej istotę i wagę naruszeń. W odwołaniu zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego bez uwzględnienia interesu społecznego oraz art. 315a Poś, gdyż kara została przez organ wymierzona w dolnej granicy jej wymiaru. Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2015r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie tegoż organu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że organem wskazanym do realizacji zadań określonych w POP zadania nr: WŚ16 (program uchwalony w dniu [...] czerwca 2010r.), WŚ 1 (cześć zadania), WŚ 3, WŚ 6, WŚ 8 (program uchwalony w dniu [...] grudnia 2011 r.) jest Marszałek Województwa [...] a nie Zarząd Województwa [...], jak błędnie przyjął w prowadzonym postępowaniu administracyjnym WIOŚ, gdyż Sejmik Województwa [...] w uchwałach z dnia [...] czerwca 2010r. oraz [...] grudnia 2011 r. wskazał Marszałka Województwa [...] jako organ zobowiązany do realizacji w/w zadań. Tym samym postępowanie wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2014r. zostało skierowane do niewłaściwej strony, co narusza art. 28 k.p.a. Z powyższego względu GIOŚ uznał że postępowanie w niniejszej sprawie z uwagi na błędne uznanie podmiotu postępowania jest bezprzedmiotowe. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z dnia 13 lipca 2015r. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję GIOŚ wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Decyzji zarzucano naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: - § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1028 - dalej "rozporządzenie") w zw. z art. 3 pkt 14 Poś w zw. z art. 15 oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2013, poz. 596 z późn. zm.) przez przyjęcie, że marszałek województwa jest organem administracji publicznej, podczas gdy organem administracji publicznej w rozumieniu tych przepisów, w przypadku samorządu wojewódzkiego, jest albo zarząd albo sejmik; - art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przez przyjęcie, że w kompetencjach marszałka województwa, a nie zarządu województwa jako organu samorządu wojewódzkiego, leży wykonywanie zadań niezastrzeżonych na rzecz sejmiku województwa, tj. w przedmiotowej sprawie realizacja zadań określonych w części wyszczególniającej obowiązki i ograniczenia wynikające z realizacji programu ochrony powietrza; 2) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, mimo że nie istniały przesłanki ku temu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w jego wyniku GIOŚ uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowania przed tym organem. W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że GIOŚ rozpoznając sprawę oparł się na literalnym brzmieniu odpowiedniej części programu ochrony powietrza dla województwa [...], pomijając całkowicie przepisy prawa określające kompetencje organów samorządu województwa oraz zasady tworzenia programów ochrony powietrza. Zdaniem skarżącego pod pojęciem organu, o którym mowa w § 5 ust.1 rozporządzenia należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 14 Poś m. in. organy jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślono przy tym, że z treści przepisów o ochronie środowiska nie wynika, by marszałek województwa był samodzielnie powołany do wykonywania zadań publicznych dotyczących ochrony środowiska i jego ochrony a zatem nie może być postrzegany jako organ administracji publicznej na podstawie Poś. Marszałek województwa zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa jest członkiem zarządu województwa. Natomiast zarząd województwa jest organem wykonawczym województwa a zatem to do zarządu należy wykonywanie zadań należących do samorządu województwa, niezastrzeżonych na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Zdaniem skarżącego wskazanie zatem w POP marszałka województwa jako organu odpowiedzialnego za wykonanie zadań musi być poczytywane jako wskazanie zarządu województwa do wykonywania tych zadań. Powyższe oznacza że WIOŚ prawidłowo określił stronę postępowania tym samym GIOŚ zdaniem skarżącej nie miał podstaw do uchylenia skarżonego orzeczenia i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w odwołaniu i dodatkowo wywodząc, że § 3 rozporządzenia wprowadza zasadę zamieszczenia w programie ochrony powietrza jego harmonogramu rzeczowo-finansowego, w tym w pkt 5d tego paragrafu znajduje się wymóg wskazania organów administracji publicznej i podmiotów, do których skierowane są poszczególne działania. W rozpoznawanej sprawie organem wskazanym w badanym przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska programach ochrony powietrza, przyjętych w drodze uchwały przez Sejmik Województwa [...], jest Marszałek Województwa, co zdaniem GIOŚ nie jest nieprawidłowe, tym bardziej, że Poś w art. 376 pkt 2b definiuje marszałka województwa jako organ administracji do spraw ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt.Dz. U. z 2014r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2012., poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy kara za niedotrzymanie terminów realizacji określonych w POP winna być nałożona na Zarząd Województwa [...] - jak utrzymuje skarżąca i jak dokonał tego organ pierwszej instancji, czy może podmiot ten nie jest właściwy jak utrzymuje GIOŚ w skarżonym orzeczeniu wskazujący jednocześnie, że obowiązki te zostały nałożone na marszałka Województwa [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie nie można podzielić zarzutu skargi, iż organ dopuścił się naruszenia § 5 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 3 pkt 14 Poś i w zw. z art. 15 oraz 31 ust. 2 i 41 ust.1 ustawy o samorządzie województwa a tym samym również art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że organ I instancji nałożył karę na podmiot niewłaściwy. Sąd na wstępie zauważa, że skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w oparciu o przepis art. 315a ust.1 pkt 3 ustawy Poś. Przepis ten w sposób jednoznaczny określa, że organ odpowiedzialny za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000zł do 500.000 zł. Karę tę wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. Należy w tym miejscu również dodać, że zgodnie z brzmieniem art. 84 ust.2 pkt 5 Poś, w programie ustala się podmioty, do których skierowane są obowiązki ustalone w programie. Tak więc z brzmienia wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że podmioty, do których kierowane są obowiązki określone w POP są określane w sposób jednoznaczny w samych programach. W niniejszej sprawie WIOŚ podczas kontroli, ustalił że nie zostały dotrzymane terminy realizacji zadań określonych w POP tj. nie dotrzymano terminu określonego - zadaniu nr WŚ 16, ujętego w "Harmonogramie rzeczowo-finansowym działań naprawczych na poziomie regionalnym" zawartym w POP uchwalonym w dniu [...] czerwca 2010r.; - zadań: WŚ 1/część zadania/. WŚ 3, WŚ 6 i WŚ 8 ujętych w "Harmonogramie rzeczowo-finansowym działań naprawczych na poziomie regionalnym" zawartym w POP uchwalonym w dniu [...] grudnia 2011 r. Z zapisów zawartych w w/w POP w tym w szczególności w zakresie podmiotu do którego skierowany został obowiązek poszczególnych wskazanych wyżej zdań wynika, że dla wszystkich wskazanych wyżej zadań podmiotem tym jest marszałek. A zatem to ten podmiot obciążała terminowa realizacja poszczególnych zadań zawartych w POP. Powyższe oznacza zatem, iż WIOŚ w sposób nieprawidłowy określił podmiot tj. Zarząd Powiatu [...] oraz nałożył nań karę na podstawie art. 315a ust.1 pkt 3 Poś, bowiem to nie na ten podmiot stosownym programem nałożono w drodze uchwały obowiązek realizacji. Tym samym organ II instancji nie uchybił wskazanym wyżej przepisom uchylając decyzje organu I instancji i umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Kara nie może być bowiem nałożona na podmiot, na którym nie ciążył obowiązek realizacji zadania. Z powyższych względów sąd za niezasadne uznał zarzuty dot. naruszenia § 5 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 3 pkt 14 Poś i w zw. z art. 15 oraz 31 ust. 2 i 41 ust.1 ustawy o samorządzie województwa a tym samym również art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku