IV SA/Wa 2452/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. K. i G. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2014 r.; nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz skarżących B. K. i G. K. kwotę 100(sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącej stacji paliw płynnych i gazowych z obiektami towarzyszącymi (sklep, bar, hotel) oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działce nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego treścią, "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Organ wskazał, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera w punkcie 6 ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, gdzie w pkt 6 tiret 1 wskazano, cyt.: "Dojazd do działki - istniejące zjazdy z dróg gminnych". Jednakże z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym z wydruków ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl wynika, że istniejąca inwestycja, której dotyczy opiniowany przez organ projekt decyzji o warunkach zabudowy, obsługiwana jest z drogi gminnej nr [...] (zlokalizowanej na działce nr [...]), która to droga posiada włączenie do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem skrzyżowania zlokalizowanego w km 117+252 ww. drogi krajowej. Należy zaznaczyć, iż z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji (stacja paliw płynnych i gazowych, sklep, bar, hotel), która generuje znaczny ruch pojazdów na skrzyżowaniu ww. dróg, kryteria uzgadniania obsługi komunikacyjnej są w takim przypadku bardzo rygorystyczne. Rozwiązanie w zakresie komunikacji ww. działalności gospodarczej powinno być bowiem dostosowane do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów przeznaczonych do obsługi przedmiotowej inwestycji oraz pojazdów korzystających z niej, a także do wymagań ruchu pieszych. Zdaniem organu istnienie stacji paliw płynnych i gazowych z obiektami towarzyszącymi (sklep, bar, hotel) w omawianym miejscu i jej obsługa z drogi gminnej nr [...] za pośrednictwem wskazanego powyżej skrzyżowania stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa na tym skrzyżowaniu, zwłaszcza że na przedmiotowym odcinku występuje duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru wykonanego przez T. Sp. z o.o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów, w 2010 r. wynosiło aż 8640 poj./dobę. Droga krajowa nr [...], zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm), na omawianym odcinku do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), a zatem włączenie istniejącej już inwestycji do drogi krajowej powinno się odbywać zgodnie z wymaganiami właściwymi dla dróg klasy GP. W związku z powyższym włączenie terenu nieruchomości zainwestowanych pod stację paliw do ciągu ww. drogi gminnej winno nastąpić w odległości min. 20 m. od krawędzi jezdni drogi krajowej. W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa omawiane skrzyżowanie dróg publicznych powinno być wyposażone w dodatkowe pasy ruchu: na włączeniu, na wyłączeniu oraz wydzielony pas lewoskrętów. Wobec powyższego organ uznał, że w celu zapewniania wymaganego poziomu bezpieczeństwa użytkowników drogi krajowej nr [...], niezbędna jest przebudowa omawianego skrzyżowania na warunkach zarządcy drogi krajowej, zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430, ze zm.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2014 r. wnieśli G. K. i B. K. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie prawa procesowego, tj. przepisów art. 7, 77, 8, 107 § 3, 124 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucili również naruszenie prawa materialnego, a to: art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z§7,9i§113 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepisy te nie dopuszczają lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...], która to znajduje się w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...]; błędną wykładnię art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 maja 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) polegające na przyjęciu, iż usytuowanie zjazdu publicznego stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego nie precyzując na czym to zagrożenie może polegać; § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, poprzez bezzasadne uznanie, iż istnieje możliwość doprowadzenia innego dojazdu na przedmiotową działkę, z uwzględnieniem przeznaczenia działki oraz zasad ekonomiki; art. 4 ust 8 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 79 i § 113 ust. 4 i 7 rozporządzenia, poprzez błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie Zastępcy Dyrektora Oddziału w Krakowie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącej stacji paliw płynnych i gazowych z obiektami towarzyszącymi (sklep, bar, hotel) oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działce nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w B. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów przylegających do pasa drogowego, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., według którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Według art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086) zarządcami dróg są organy administracji rządowej, lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Są to w odniesieniu do dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich – zarząd województwa, powiatowych – zarząd powiatu, gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5). Z zapisu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi dokonuje się w odniesieniu do obszarów przylegających do pasa drogowego. Pas drogowy zdefiniowany jest w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Z projektu uzgadnianej decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącej stacji paliw płynnych, stacji gazu płynnego (LPG, zbiorniki naziemne do 10m³) wraz z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi, budynku pawilonu wielofunkcyjnego (sklep, bar, miejsca hotelowe), wybieralnego osadnika na ścieki wraz z przyłączem kanalizacyjnym, zjazdów, placów i dróg na terenie obiektu, budowy przyłączy z istniejących sieci: wodociągowego, gazowego i energii elektrycznej wraz z wewnętrznymi instalacjami w tym poza obrysem budynku wynika, że inwestycja ta zlokalizowana jest na działce nr [...] w B. Obsługa inwestycji w zakresie komunikacji odbywać się będzie istniejącymi zjazdami z dróg gminnych. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że działka inwestycyjny nr [...] przylega do drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce oznaczonej nr ew. [...]. Działka inwestycyjna nr [...]nie przylega natomiast do drogi krajowej nr [...] K.– T. Od drogi krajowej nr [...] oddzielają działkę nr [...] dwie działki oznaczone nr ew. [...] i [...], które stanowią własność J. K. Z powyższego wynika, że działka inwestycyjna [...] nie przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], zatem zmiana zagospodarowania jej terenu nie podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi krajowej nr [...] Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. W niniejszej sprawie organem, który powinien uzgadniać na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zarządca drogi gminnej nr [...]. Podstawą odmowy uzgodnienia jest brak określenia w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy określenia koniecznych warunków przebudowy włączenia drogi gminnej nr [...] do drogi krajowej nr [...] i jej wyposażenia w dodatkowe pasy ruchu na włączeniu i wyłączeniu oraz wydzielenia lewoskrętów. W ocenie Sądu nie są to warunki, które mogą być skierowane do inwestora uzgadnianej inwestycji. Potrzeba realizacji tych postulatów może być natomiast zrealizowana poprzez przekazanie ich w trybie art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych właściwym organom w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, Sąd uznając, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był organem właściwym do uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.