IV SA/Wa 2454/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania R. K., dalej "skarżący, strona", od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] października 2017 r. ustalającej skarżącemu poziom dopuszczalnego hałasu emitowanego do środowiska, w rozumieniu terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, w wyniku funkcjonowania instalacji wentylacyjno-klimatyzacyjnej restauracji [...], zlokalizowanej przy P. [...] w W. w wysokości: - równoważny poziom hałasu dla pory dnia (6.00 - 22.00) LAeqD- 55 dB, - równoważny poziom hałasu dla pory nocy (22.00 - 6.00) LAeq N - 45 dB - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Pismem z 8 marca 2017 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła interwencja w sprawie uciążliwości hałasowej dla mieszkańców budynku Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości P. [...], powodowanej funkcjonowaniem instalacji klimatyzacji. Przeprowadzone oględziny miejsca doprowadziły do ustalenia, że na dachu przybudówki umieszczona została instalacja klimatyzacji restauracji [...]. W toku postępowania zostały dokonane pomiary hałasu emitowanego przez tę klimatyzację i sporządzono z nich sprawozdanie. Przeprowadzone 26 sierpnia 2017 r. pomiary wykazały, że poziom hałasu osiąga w środowisku w porze nocnej w punkcie pomiarowym nr 3 (pomiar przy elewacji budynku przy ul. K. [...], w świetle okna narożnego) - poziom 56,9 dB +1 dB. O terminie pomiarów nie został powiadomiony skarżący, który następnie w piśmie z 18 września 2017 r. stwierdził, że klimatyzator jest wyłączany o godz. 22.00, ponadto wynik pomiarów nie był miarodajny, gdyż nie uwzględniono innych hałasów tj. generowanych przez ruch uliczny oraz przez inne lokale. Gdyby uczestniczył w tych pomiarach, zwróciłby uwagę na powyższą kwestię. Następnie złożył wniosek dowodowy o przeprowadzenie dodatkowych pomiarów hałasu przy różnych prędkościach wyrzutni powietrza. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. organ I instancji ustalił dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska w wyniku funkcjonowania klimatyzacji w lokalu [...] na poziomie jak opisany na wstępie. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 115a ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "p.o.ś.". Organ podkreślił, że pomiary zostały dokonane zgodnie z metodyką zawartą w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobranej wody. Wskutek odwołania wniesionego przez skarżącego Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 115a ust. 1 p.o.ś. ustalającej dopuszczalny poziom hałasu, możliwe jest tylko w razie stwierdzenia przez właściwy organ - na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia – przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Z przeprowadzonych pomiarów wynika bezspornie, że został przekroczony w porze nocnej poziom hałasu w środowisku o 11,9 dB + 1 dB. W kwestii naruszenia art. 79 k.p.a. polegającego na niezawiadomieniu skarżącego o miejscu i czasie pomiarów akustycznych, to zdaniem Kolegium organ naruszył ten przepis, ale nie miało to wpływu na wynik postępowania. To naruszenie zostało konwalidowane poprzez możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem. Bez względu na obecność strony pomiary wykonuje się w analogiczny sposób, za pomocą tej samej aparatury. Jako nietrafny organ przyjął zarzut naruszenia art. 115 a ust. 4 p.o.ś. Wykonanie dodatkowych pomiarów nie jest obligatoryjne i zostało pozostawione uznaniu organu. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, - art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie w sprawie pełnego materiału dowodowego, pomimo zgłaszanych przez skarżącego wniosków dowodowych i brak wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która to analiza ujawniłaby wady opinii sporządzonej w sprawie; - art. 77 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie i nieprzeprowadzenie w formie postanowienia dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, - art. 79 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. i art. 6 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niezawiadomienie skarżącego o terminie dokonywania pomiarów hałasu i uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, mogło zostać sanowane poprzez zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym na podstawie art. 10 K.p.a., podczas, gdy uniemożliwienie stronie udziału w przeprowadzeniu jedynego w sprawie dowodu, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia, jest tego rodzaju naruszeniem, które musi mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 80 K.p.a. poprzez ustalenie wbrew zebranym dowodom, że instalacja klimatyzacyjna restauracji [...] pracuje codziennie w porze wieczorowej i nocnej oraz, że przekroczenie norm emisji hałasu nastąpiło jedynie wskutek działań skarżącego, podczas gdy skarżący przedstawił własne pomiary temu przeczące i zwrócił organowi uwagę na fakty powszechnie znane; - art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji dla wskazania prawidłowości opinii stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia w świetle postanowień pkt II pkt 2 ppkt 4 Metodyki referencyjnej wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego, określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r., poz. 1542) oraz brak odniesienia się do wniosku skarżącego o sporządzenie opinii uzupełniającej; - art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia przez całkowity brak rozważenia przesłanek posiadania przez skarżącego słusznego interesu w ustaleniu w decyzji dodatkowych wymogów przewidzianych art. 115a ust. 4 p.o.ś. Zarzucono nadto naruszenie prawa materialnego: - art. 115a ust. 1 p.o.ś. poprzez ograniczenie postępowania jedynie do skarżącego podczas, gdy na terenie badanym jest wiele zakładów emitujących hałas, które winny być uwzględnione w toku postępowania przez organ; - art. 115a ust. 4 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że dyspozycja tego przepisów pozwala na całkowicie dowolne pomijanie w treści decyzji określonych w nim elementów fakultatywnych i to nawet jeśli wyraźnie o ich ustalenie wnosi strona postępowania, podczas gdy z treści tego przepisu wynika uznaniowość a nie dowolność zamieszczania w decyzji wymogów fakultatywnych. Skarga wnosi o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2017 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepisy art. 115 a ust. 1 i 3 ustawy p.o.s. Zgodnie z nim w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązującego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu za przekroczenie tego poziomu. Zgodnie z art. 115a ust. 3 i 4 p.o.ś. w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. tj. w tym wypadku zabudowy mieszkaniowej. Kwestia sporna w tej sprawie dotyczy bowiem przekraczania dopuszczalnych norm hałasu wskutek funkcjonowania urządzeń związanych z działaniem urządzeń klimatyzacyjnych w restauracji [...] w porze nocnej. Na podstawie pomiarów emisji hałasu do środowiska pochodzącego od instalacji wentylacyjno-klimatyzacyjnej restauracji [...], przeprowadzonych przez Zakład Badań Środowiskowych A. K. w dniu 26 sierpnia 2017 r., stwierdzono w porze nocnej w punkcie pomiarowym Pp3 przekroczenie wartości normy hałasu pochodzącego od instalacji wentylacyjnej. Jeśli chodzi o punkty pomiarowe Pp1 i Pp2 ze względu na duży poziom tła, nie można było określić poziomu dźwięku od skraplaczy i zalecono wykonanie pomiarów w porze nocnej po uruchomieniu urządzeń dla celów pomiarowych lub dokonanie oceny metodą obliczeniową. Sposób wykonywania pomiarów hałasu reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobranej wody (Dz.U. z 2014 r., poz. 1542), dalej "rozporządzenie". Metodykę referencyjną wykonywania pomiarów hałasu określa załącznik nr 7. W pkt B podane są kryteria lokalizacji punków pomiarowych – w przypadku terenów zabudowanych punkty pomiarowe lokalizuje się przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla których realizacji teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości 0,5-2 m od elewacji tych budynków - w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas. Z kolei metoda próbkowania badania zastrzeżona jest do sytuacji, w której w czasie odniesienia T rozważane źródło hałasu emituje do środowiska w możliwych do zidentyfikowania przedziałach czasu zróżnicowany dźwięk o ustalonym dla tego przedziału czasu poziomie. Z przeprowadzonych pomiarów wynika, że miały one miejsce w trzech punktach pomiarowych. W Pp1 wskazano na średni poziom tła akustycznego - 51,5 dB, dla Pp2 nie podano w ogóle średniego poziomu tła akustycznego, natomiast w Pp3, na podstawie którego stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej emisji hałasu, przyjęto średni poziom tła akustycznego na poziomie 48,2 dB tak jak dla Pp4. Konkluzja sprawozdania z pomiarów sprowadza się do stwierdzenia, że występuje duży poziom tła akustycznego i nie można określić poziomu dźwięku od skraplaczy w punkcie pomiarowym Pp1 i Pp2, natomiast stwierdzono przekroczenie wartości normy w punkcie Pp3, pochodzącego od wentylacji. Z kolei przepisy rozporządzenia przewidują w załączniku nr 7 pkt E ppkt II 1), że do dalszej oceny akustycznych oddziaływań na środowisko rozważanych źródeł hałasu przyjmuje się wyższą wartość poziomu tła akustycznego. Jeżeli nie jest możliwe wykonanie pomiarów tła akustycznego przed pomiarem hałasu w sposób ciągły i po nim, wykonuje się przynajmniej jeden pomiar tła akustycznego, a wynik tego pomiaru stosuje się w dalszych obliczeniach. W pomiarach tła akustycznego jest stosowana taka sama procedura, jaką stosuje się w pomiarach równoważnego poziomu dźwięku z danego źródła. W tym miejscu Sąd zauważa, że dla punktu pomiarowego Pp1 przyjęto poziom tła akustycznego na poziomie 51,5 dB, natomiast dla Pp3 poziom z Pp4, który był niższy – 48,2 dB, nie zaś wyższy. Dalej rozporządzenie reguluje kwestie pomiarów tła akustycznego przewidując, ze tło akustyczne tworzą wszystkie dźwięki występujące w danym punkcie pomiarowym, które nie pochodzą z zakładu, instalacji, urządzeń aktualnie badanych. Dokonując pomiaru poziomu tła akustycznego, wyłącza się pojedyncze, sporadyczne dźwięki, których wpływ na pomiar hałasu z zakładu, instalacji czy urządzenia można wyeliminować przez chwilowe zatrzymanie procesu mierzenia lub analizę zarejestrowanego sygnału. Pomiar poziomu tła akustycznego przeprowadza się w sposób gwarantujący wyeliminowanie źródła hałasu będącego przedmiotem oceny, a mianowicie: a) w tych samych punktach pomiarowych, w których przeprowadza się pomiar hałasu emitowanego przez badane źródło, lecz po wyłączeniu źródła (-eł) hałasu będącego (-ych) przedmiotem oceny lub w przerwach pracy badanych źródeł, b) w sytuacji kiedy nie jest możliwe wyłączenie źródła (-eł) hałasu dopuszcza się przeprowadzenie pomiaru poziomu tła akustycznego w innym miejscu, lecz porównywalnym do tego, w którym był usytuowany punkt pomiarowy hałasu emitowanego przez badane źródło, przykładowo w cieniu akustycznym najbliższego obiektu budowlanego lub przegrody terenowej. Dalej - pomiary poziomu tła akustycznego przeprowadza się w tym samym dniu, o tej samej porze doby i w podobnych warunkach meteorologicznych, w jakich wykonuje się pomiary poziomu emisji hałasu ze źródła. Wszystkie te regulacje wskazują na zasadniczą rolę tła akustycznego przy określaniu poziomu hałasu generowanego przez badane źródło hałasu (w tym wypadku instalacji klimatyzacji). Mianowicie przepisy zostały skonstruowane w taki sposób, aby pomiary dotyczyły danego źródła hałasu, nie zaś nakładających się wzajemnie takich źródeł. W tym wypadku, co skarżący konsekwentnie wskazywał już na etapie pierwszoinstancyjnym, takim źródłem jest ruch generowany przez ulicę, ruchliwą, położoną w centrum W. i intensywnie wykorzystywaną wieczorem i nocą w porze letniej. Jak wskazywał skarżący pomiar tła akustycznego wykonuje się w tych samych punktach pomiarowych po wyłączeniu źródła hałasu, będącego przedmiotem oceny. Natomiast skarżący nie brał udziału w pomiarach i tym samym instalacja klimatyzacyjna nie została wyłączona w celu pomiaru tła. Nie jest zatem wiadomym na jakiej podstawie został przyjęty w sprawozdaniu poziom tła akustycznego bez pomiarów tego tła zgodnie z rozporządzeniem. Ze sprawozdania nie wynika także, aby wyłączona została ta klimatyzacja celem pomiaru tła w omawianym Pp3. Dalej nie jest wiadomym na jakiej podstawie jako tło w Pp3 przyjęto tło zanotowane dla Pp4, skoro pozostaje to w sprzeczności z zasadą pomiaru tła wynikającą z rozporządzenia. Skarżący w piśmie z 18 września 2017 r. podnosił m.in. kwestię występowania tła akustycznego generowanego przez ruch uliczny, które to tło wpływa na wyniki pomiarów hałasu emitowanego przez klimatyzację. W piśmie tym zacytowano także przepisy rozporządzenia dotyczące metodyki pomiaru poziomu tła akustycznego. Ponownie zarzut ten został sformułowany w odwołaniu. Zarówno organ I instancji, jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosły się do powyższego zagadnienia. Kolegium w krótkich rozważaniach odniosło się do naruszenia art. 79 K.p.a. oraz do ewentualnego zastosowania art. 115 a ust. 4 p.o.ś. Nie zostało natomiast wyjaśnione na jakich zasadach organ przyjął pomiary tła akustycznego dla Pp3, skoro nie wyłączono źródła emitującego mierzony hałas, a także z jakiego względu przyjęto taki sam poziom tego tła jak dla pkt Pp4. Skarżący konsekwentnie w toku postępowania przywoływał nakładanie się hałasu z klimatyzatora z hałasem ulicznym. Kwestia ta nie została w żadnym zakresie omówiona w zaskarżonych rozstrzygnięciach. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie z kolei do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wynikający z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. obowiązek podania w decyzji podstawy prawnej i zawarcie w jej uzasadnieniu wyjaśnienia tej podstawy stanowi rozwinięcie zasady przekonywania, nakładającej na organ administracji obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.). Z zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) wynika obowiązek organów administracji publicznej wyjaśniania stronom w sposób jasny, zrozumiały i logiczny przyczyn podejmowania określonych działań przez te organy. Z kolei uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jej integralną część składową, której podstawowym zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Uzasadnienie to stanowi uzewnętrznienie motywów podjęcia decyzji, ma pokazać rozumowanie organu, umożliwić jego kontrolę oraz przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia (por. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010, nr 5–6, s. 513). Reguły te obowiązują na każdym etapie postępowania administracyjnego. Tymczasem żaden z organów rozpoznających sprawę nie podjął się zadania wyjaśnienia stronie jakie przepisy determinowały przyjęcie za usprawiedliwione podanych w sprawozdaniu pomiarów parametrów tła akustycznego oraz wyjaśnienia metodyki pomiarów tego tła oraz czy i jaki wpływ miało ono na wnioski przyjęte w tym sprawozdaniu oraz ustalenie w konsekwencji poziomu hałasu emitowanego przez przedmiotowy klimatyzator. W konsekwencji zdaniem Sądu doszło również do uchybienia art. 77 § 1 k.p.a. gdyż organ nie wyjaśniając powyższej kwestii, nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie. Rolą zatem organów będzie ustosunkowanie się i wyjaśnienie w sposób przekonujący, czy tło akustyczne zostało prawidłowo pomierzone i ustalone dla punktu pomiarowego Pp3 oraz czy pomiar ten będzie miał wpływ na poziom hałasu generowanego przez klimatyzator. Organy mają obowiązek odnieść się bowiem do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, którego wynikiem jest uzasadnienie rozstrzygnięcia pozwoli na ocenę czy doszło do naruszenia podnoszonych w skardze przepisów prawa materialnego. Jeżeli organ stwierdzi nieprawidłowości w dokonanych pomiarach, jego zadaniem będzie zlecenie ponownych pomiarów hałasu. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że doszło do naruszenia wymienionych przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i na zasadzie art. 145 § 1 c) p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. skargę uwzględnił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości 200 zł i wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).