IV SA/Wa 2457/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] w N. , [...] na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - zwanej dalej "kpa" w zw. z art. 462 ust. 6 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 65) – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, dalej jako "ustawa o cudzoziemcach", po rozpatrzeniu odwołania [...] w [...] od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie nałożenia kary administracyjnej w wysokości 3 000 EURO na przewoźnika, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] października 2014 r. podczas kontroli granicznej autokaru marki [...] nr. rej. [...] należącego do przewoźnika [...] ul. [...], [...], [...], wykonującego regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym, funkcjonariusz Straży Granicznej dokonujący kontroli stwierdził, że jedna z pasażerek podróżujących tym autokarem; małoletnia obywatelka [...] Y. K. ur. [...] października 2008 r., nie posiada ważnej wizy ani innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podróżowała ona pod opieką matki G. K. i była wpisana do jej paszportu o numerze [...], wydanego w dniu [...] sierpnia 2013 r. przez władze [...], ważnego do dnia [...] sierpnia 2023 r. W związku z powyższym Komendant Placówki Straży Granicznej w [...], na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] odmówił jej wjazdu na terytorium RP, a w stosunku do przewoźnika na podstawie art. 462 ust 1- 2 i 4 - 5 ww. ustawy decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] nałożył na [...] (dalej jako przewoźnik) karę administracyjną w wysokości 3.000 EUR tj. 12.467,10 PLN. W złożonym przez przewoźnika odwołaniu zarzucono organowi naruszenie art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niezastosowanie pomimo, że skarżący dokonał należytej staranności w przedmiocie sprawdzenia, czy osoby przewożone przez niego posiadają dokumenty uprawniające do wjazdu na terytorium RP. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że przez cały okres podróży G. K. przekonywała, że z uwagi na fakt wpisania jej córki do paszportu, ta ostatnia nie musi posiadać odrębnej wizy. Zdaniem przewoźnika mimo dołożenia należytej staranności kierowca nie mógł stwierdzić, że cudzoziemka nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Straży Granicznej (dalej jako "organ") utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, że warunki wjazdu obywateli państw trzecich określa art. 5 Rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granicę (kodeks graniczny Schengen) oraz że zgodnie z ust. 1 pkt b tego artykułu, w przypadku planowanego pobytu na terytorium państw członkowskich nieprzekraczającego 90 dni w każdym okresie 180-dniowym obywatele państw trzecich muszą spełniać określone warunki wjazdu w tym w szczególności winni posiadać ważną wizę, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. Organ wskazał ponadto na art. 23 ustawy o cudzoziemcach, podnosząc, że zgodnie z tym przepisem cudzoziemiec, który przekracza granicę, jest obowiązany posiadać ważny dokument podróży, ważną wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku przejazdu tranzytem. Jeśli chodzi o przesłanki odpowiedzialności przewoźnika organ wyjaśnił, że zostały one określone w art. 459 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym przewoźnik, który drogą powietrzną, morską lub drogową (z wyjątkiem ruchu przygranicznego) zamierza przywieźć cudzoziemca do granicy, ma obowiązek podjąć wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia by cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie (jeżeli zezwolenia takie są wymagane). Dalej organ podał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500 000 euro. Przepis ten dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Według organu z materiału zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że małoletnia obywatelka [...], Y. K. była pasażerką autokaru relacji [...] ([...]) - [...] ([...]) należącym do przewoźnika [...] wykonującego regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym, a w trakcie odprawy granicznej stwierdzono, że ww. cudzoziemka będąc wpisaną do paszportu matki, nie posiada w tym paszporcie wizy, która uprawniałaby ją do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu [...] października 2014 r., ani innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP w powyższym terminie. Matka małoletniej cudzoziemki zeznała, że chciała pojechać do [...] i przyznała, że jej córka nie posiada dokumentów uprawniających ją do wjazdu i pobytu na terytorium Państw Schengen. Oświadczyła, że ona ma ważną wizę i nie wiedziała, że córka też takiej potrzebuje - gdyż jest wpisana do jej paszportu. Oświadczyła również, że podczas kupowania biletu (jednego na dwie osoby) sprawdzano jej paszport, ale nikt nie pytał o wizę dla córki. Podczas wsiadania do autobusu kierowca zapytał ją o paszport, ale nie pamięta czy do niego zaglądał. Z zeznań kierowcy autobusu wynika, że znał obowiązek podjęcia działań dla upewnienia się, że cudzoziemiec, który zamierza wjechać na terytorium Polski posiada ważny dokument podróży, ważną wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na terytorium Polski i państw Schengen. Sprawdził paszport G. K. i zauważył, że ma ona wizę tylko dla siebie i że nie posiada wizy dla córki; zapewniła go jednak, że jej córka "nie potrzebuje wizy i że już wcześniej tak jeździła do Polski". Kierowca zeznał ponadto, że polski pogranicznik poinformował go, że jeżeli G. K. nie wjedzie, dostanie odmowę wjazdu a on nie będzie miał żadnych problemów. Kierowca zeznał ponadto, że w trakcie kontroli granicznej na polskiej stronie zgłosił, że dziewczynka nie ma ważnej wizy, na co otrzymał informację od kontrolerki, że wjazd córki G. K. jest niemożliwy jednak G. K. przekonywała, że na swojej wizie wjadą obie "bez problemu". Funkcjonariusz Straży Granicznej M. W. pełniący służbę na posterunku nr [...] w dniu [...] października 2014 r. zeznał, że w odpowiedzi na pytanie ww. kierowcy autobusu dotyczącego obowiązku posiadania wizy przez małoletnią cudzoziemkę poinformował, że nie może ona wjechać na terytorium Polski bez ważnej wizy i że zgodnie z obowiązującymi przepisami zostaną wyciągnięte konsekwencje. Biorąc powyższe pod uwagę organ podkreślił, że skoro na mocy art. 459 ustawy o cudzoziemcach na przewoźniku ciążyły określone obowiązki kontrolne względem cudzoziemców, to przewoźnik ten powinien powierzyć ich wykonywanie osobie, która dostatecznie zna zakres tych obowiązków. Wskazał, że zachowanie przewoźnika musi charakteryzować się wysokim stopniem staranności, który jest jednak współmierny do zakresu kontroli. Zdaniem organu w sprawie niniejszej nie można mówić o zwolnieniu przewoźnika z odpowiedzialności na podstawie art. 462 ust. 3 pkt. 2 ustawy. Organ przyjął, że skoro przewoźnikowi znane są regulacje prawne dotyczące wymierzania kar za dostarczenie do odprawy granicznej pasażera bez ważnych dokumentów, to sprawdzenie czy cudzoziemiec posiada stosowne dokumenty mieści się w wymaganiach należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Podał, że w przypadku dostarczenia do odprawy osoby, której brak dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy jest w sposób prosty do stwierdzenia przez osobę posiadającą wiedzę w tym zakresie (jak w niniejszej sprawie - przewoźnik wiedział w momencie zabierania cudzoziemki na pokład, iż małoletnia nie posiada wymaganej wizy, co więcej skonfrontował swoje wątpliwości z kontrolerem granicznym uzyskując potwierdzenie, że nie może ona wjechać do Polski) przewoźnik ponosi odpowiedzialność zgodnie z obowiązującym prawem. W ocenie organu nie zwalnia przewoźnika z odpowiedzialności okoliczność, że wg matki małoletniej wiza dla jej córki nie była wymagana. Organ podkreślił przy tym, że jak wynika z protokołu przesłuchania kierowcy, od początku wiedział on, że małoletnia pasażerka nie posiada ważnej wizy. Jak wynika ponadto z akt sprawy, funkcjonariusz Straży Granicznej informował kierowcę oraz matkę dziecka, że nie posiadająca wizy Y. K. nie może wjechać na terytorium RP oraz, że zgodnie z obowiązującymi przepisami zostaną wyciągnięte konsekwencje. Zdaniem organu skoro w autokarze przewoźnika - który jest profesjonalnym przewoźnikiem, posiadającym zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym - znalazła się osoba posiadająca bilet na przejazd do Polski, niespełniająca jednocześnie określonych w przepisach warunków wjazdu (co kierowca stwierdził przy weryfikacji dokumentu podróży) to oznacza, że przewoźnik nie wywiązał się z obowiązków określonych w ustawie o cudzoziemcach a tym samym nie wykazał odpowiedniej staranności przy zastosowaniu znanych mu norm prawnych przy stwierdzeniu braku wizy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nie ma wątpliwości, że świadome zabranie na pokład pojazdu cudzoziemki bez ważnej wizy było decyzją niesłuszną a podjęcie decyzji właściwej o nieprzyjęciu małoletniej na pokład po weryfikacji dokumentu podróży matki nie przekraczało możliwości przewoźnika wykonującego regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie. Konkludując, organ stwierdził że weryfikacja uprawnień do wjazdu na terytorium RP przysługujących małoletniej cudzoziemce była stosunkowo prosta, a mimo to kierowca świadomie zignorował fakt nieposiadania przez nią wizy. Odpierając zawarte w odwołaniu twierdzenie strony, że dochowanie należytej staranności przez przewoźnika ogranicza się do uzyskania zapewnień od pasażera w zakresie posiadania przez niego uprawnień do wjazdu, organ wskazał, że nie można opierać się na subiektywnym odczuciu osoby przewożonej, gdyż to na przewoźniku ciąży obowiązek ich weryfikacji, a nie na pasażerach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] w [...] (dalej jako "skarżący"/"przewoźnik") zarzucił organowi naruszenie art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż w realiach niniejszej sprawy skarżący dochował należytej staranności w zakresie sprawdzenia, czy przewożone przez niego osoby posiadają dokumenty niezbędne do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "ppsa", uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym na podstawie art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że nie naruszają one prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja gdy chodzi o jej uzasadnienie spełnia też kryteria z art. 107 § 3 kpa. Materialnoprawną podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 462 ust. 1 ww. ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, (...) jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3.000 do 5.000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500.000 euro. Zasada ta dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego (art. 262 ust. 3 ustawy). Ww. przepisów nie stosuje się jedynie jeżeli przewoźnik: 1) przywiózł do granicy cudzoziemca, który podczas kontroli granicznej złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej; 2) mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium (...). Nakładanie kar administracyjnych na przewoźników stanowi wyraz implementacji dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. Aktem prawnym przewidującym obowiązek nakładania tych kar jest Konwencja Wykonawcza do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. Urz. UE L 187 z 2001 r., str. 45) (art. 26 ust. 2 w zw. z ust. 3), przy czym rozwinięcie tej regulacji znajduje się w dyrektywie 2001/51/WE, która z założenia ma uzupełniać postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej. Choć dyrektywa 2001/51/WE deklaruje cel w postaci skutecznego zwalczania nielegalnej imigracji (w motywie 1 i 2 preambuły), to cel ten ma być osiągnięty przez działania prewencyjne. Jednym z takich działań jest min. nakładanie kar administracyjnych na przewoźników, które jak statuuje art. 4 ust. 1 dyrektywy, mają być odstraszające, skuteczne i proporcjonalne. Kara administracyjna ma zatem w pierwszej kolejności wymusić skuteczniejsze działania przewoźnika w przyszłości w realizacji jego obowiązków, nie zaś stanowić sankcję mającą na celu stworzenie stanu dolegliwości dla niego. Celem tej regulacji jest przeciwdziałanie temu, aby przewoźnicy nie stwarzali warunków sprzyjających nielegalnej imigracji. Trzeba zauważyć, że uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ administracji w drodze uznania ma jedynie możliwość miarkować wysokość samej kary, a nie jej zastosowanie. Jak wynika z przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy, małoletnia obywatelka [...] Y. K. w dniu zgłoszenia się do odprawy granicznej nie legitymowała się wymaganymi do przekroczenia granicy dokumentami. Była ona wraz z matką G. K. pasażerką autokaru należącego do przewoźnika [...] w [...]. Kurs autokaru odbywał się w międzynarodowym transporcie drogowym, autokar relacji [...] ([...]) – [...] ([...]). Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] odmówił małoletniej Y. K. wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (decyzja nr [...]). Okoliczności te nie budzą wątpliwości żadnej ze stron postępowania. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast okoliczność nałożenia na skarżącego kary administracyjnej w wysokości 12 467,10 zł. W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 459 ustawy o cudzoziemcach nakłada na przewoźnika obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych środków dla zapewnienia, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim (itd). Skoro, co jest niekwestionowane, w autokarze przewoźnika znalazła się osoba niespełniająca określonych w przepisach warunków wjazdu, to oznacza, że przewoźnik nie wywiązał się z obowiązków określonych we wskazanej ustawie. Za niezasadny przy tym uznać należy podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 462 ust. 3 pkt ustawy poprzez jego niezastosowanie. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie sposób uznać aby w sprawie zaistniała sytuacja, w której przewoźnik mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że małoletnia Y. K. nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego ją do przekroczenia granicy. Jak wynika bowiem z akt sprawy od samego początku istniały wątpliwości co, do braku posiadania wizy przez ww. małoletnią cudzoziemkę. Z akt wynika również, na co wskazywał sam skarżący, że w związku z powyższymi wątpliwościami kierowca autobusu, którym podróżowała ww. cudzoziemka, w trakcie kontroli granicznej zgłosił, że nie posiada ona ważnej wizy. Mimo więc poważnych wątpliwości oraz otrzymanej od oficera Straży Granicznej informacji dotyczącej obowiązku posiadania przez Y. K. wizy, przewoźnik zdecydował się na kontynuowanie podróży z jej udziałem. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, że matka małoletniej zapewniała kierowcę, że córka nie potrzebuje wizy, gdyż jest wpisana w jej paszporcie. Skarżący jest podmiotem świadczącym profesjonalne usługi w transporcie międzynarodowym i to na nim, a nie na pasażerach, ciąży wynikający z art. 459 ust. 1 ww. ustawy, obowiązek zapewnienia, aby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że ustawa jednoznacznie wskazuje, że chodzi o dokumenty "wymagane" do wjazdu czy "ważny" dokument podróży, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z brakiem wymaganej wizy. Chodzi o wizę wymaganą do wjazdu w określonym miejscu i czasie do określonego kraju dla konkretnej osoby – tj. w tej sprawie dla małoletniej Y. K. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu w trybie art. 151 ppsa.