IV SA/Wa 2459/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ( dalej organ ) , po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] ( dalej skarżąca ) od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.W. nr [...] z dnia [...].04.2017 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek nr [...] i [...], obręb [...], w W. uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.W. nr [...] z dnia [...].04.2017 r. znak: [...] w części ustalającej szerokość elewacji frontowej i orzekło w tej części poprzez ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej - 29 m oraz utrzymało decyzję w mocy w pozostałej części. Stan sprawy był następujący. Wnioskodawca S. sp. z o.o. z siedzibą w W., złożył w dniu 10.01.2017r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usługami w parterze, garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem i elementami zagospodarowania terenu inwestycji obejmującego działki nr [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w W. Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidywana była realizacja inwestycji. Zgodnie z §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1, pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza wykazała, że realizacja planowanej przez wnioskodawcę inwestycji budowlanej jest na przedmiotowym terenie możliwa, przez co należy rozumieć zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym prawem ze szczególnym uwzględnieniem w/w przepisów. Inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa. Zamierzenie nie koliduje z zadaniami rządowymi i samorządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarząd Dzielnicy [...] m.W. decyzją nr [...] z dnia [...].04.2017 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek nr [...] i [...], obręb [...], w W. Odwołanie od w/w decyzji, wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], zarzucając naruszenie przepisów procesowych oraz materialnych tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności przez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametrów i gabarytów zabudowy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.W. nr [...] z dnia [...].04.2017 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek nr [...] i [...], obręb [...], w W. uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.W. nr [...] z dnia [...].04.2017 r. znak: [...] w części ustalającej szerokość elewacji frontowej i orzekło w tej części poprzez ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej - 29 m oraz utrzymało decyzję w mocy w pozostałej części. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zgodnie z § 6 ust,. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szerokość elewacji znajdującej się od frontu działki wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, względnie - zgodnie z § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji, jeżeli wynika to z analizy. Kolegium wskazało, że zgodnie z analizą średnia wartość tego parametru wynosi dla obszaru - 26 m, zatem mając na względzie dopuszczalną tolerancję (od 20,8 m. do 29 m.) oraz wniosek inwestora, organ I instancji zasadnie zatem wskazał szerokość elewacji na 29 m. Jednakże wskazał w/w wartość jako wartość maksymalną bez wskazywania wartości minimalnej, dlatego – zdaniem organu odwoławczego - należało w tej części orzec reformatoryjnie. W pozostałej części Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów w sposób uzasadniający jej uchylenie. Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., zaskarżając ją w całości i zarzucając : 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("UPZP") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymagań zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej parametrów, co doprowadziło do wydania decyzji w zaskarżonym kształcie, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego ("KPA") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, b. art. 8 KPA poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej przez jego uczestników, c. art. 15 KPA poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i wydanie decyzji pomimo braku ponownego i pełnego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego przez organ drugiej instancji, Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że na szczególną uwagę zasługuje naruszenie art. 61 ust. 1 UPZP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymagań zapewnienia kontynuacji Istniejącej zabudowy w zakresie jej parametrów, co doprowadziło do wydania decyzji w zaskarżonym kształcie. Decyzja narusza przepis art. 61 ust. 1 UPZP, gdyż nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek wynikających ze wskazanego przepisu, przede wszystkim nie spełnia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa określonej w pkt 1 tego przepisu. Zdaniem skarżącej, decyzję wydano z pominięciem stanu faktycznego planowanej inwestycji, nieruchomości sąsiednich i zasady dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 3 UPZP, w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W związku z art. 61 ust. 6 UPZP. i w oparciu o przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający zobowiązany jest do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, określonej wielkości obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 UPZP. Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne, organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora, bądź o odmowie ich ustalenia. Zdaniem skarżącej, z zaskarżonej decyzji nie wynika czy organ w sposób prawidłowy dokonał analizy prawno - faktycznej. Przepis art. 61 ust. 1 UPZP, wskazuje jakie kryteria muszą być spełnione, aby decyzja o warunkach zabudowy została wydana i w świetle powyższej regulacji nie budzi wątpliwości, że niespełnienie chociażby jednego z wymienionych w tym przepisie warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ocena wystąpienia w sprawie tych warunków musi być poprzedzona wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem przez organy całego materiału dowodowego, z którym przed wydaniem decyzji powinny zostać zapoznane strony postępowania, a tymczasem, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W związku z powyższym nie ma wątpliwości, iż zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP. W dniu 30 listopada 2017r. do Sądu wpłynęło pismo uczestnika postępowania – S. sp. z o.o. zawierające stanowisko inwestora, w którym stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Badając zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych ramach, Sąd doszedł do przekonania że odpowiada ona prawu i brak jest podstaw do uwzględnia skargi. Rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w niniejszej sprawie na przepisach ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073 ze zm. dalej ustawa). Obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. W myśl art. 61 ust. 1 w/w ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1, stwierdzić należy, iż ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 dalej rozporządzenie). W § 3 w/w rozporządzenia wskazano na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany ( w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.) i przeprowadza na nim analizę. Z analizy przeprowadzonej na potrzeby kontrolowanej sprawy, sporządzonej w dnia 7 marca 2017r. wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W granicach obszaru dominującą funkcję stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Dodatkowo występuje funkcja biurowa oraz usługi oświaty. Sąd podziela zatem stanowisko organu, że zamierzenie inwestycje w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest zgodne z funkcją obszaru. Zgodnie z § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w przypadku zaś niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2), natomiast gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ustęp 4 dopuszcza także inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli w konkretnej sprawie wynika to z analizy. W niniejszej sprawie organ wskazał, iż linia zabudowy stanowi przedłużenie linii zabudowy przy ul. [...] . Prawidłowa jest zatem – zdaniem Sądu – dokonana przez organ ocena, że linia zabudowy została ustalona zgodnie z paragrafem 4 ust. 1 w/w rozporządzenia. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym średnia wartość w/w wskaźnika wynosi 75 %. W przedmiotowej sprawie ustalano w/w wskaźnik, mając na względzie średnią oraz wniosek inwestora (62%), na poziomie od 62 % do 75 %. Prawidłowo więc – w ocenie Sądu – organ uznał, że kontrolowane rozstrzygnięcie jest zgodne z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 6 ust,. 1 rozporządzenia szerokość elewacji znajdującej się od frontu działki wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, względnie - zgodnie z § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji, jeżeli wynika to z analizy. Zgodnie z analizą średnia wartość tego parametru wynosi dla objętego nią obszaru - 26 m. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że mając na względzie dopuszczalną tolerancję (od 20,8 m. do 29 m.) oraz wniosek inwestora, organ I instancji zasadnie wskazał szerokość elewacji na 29 m, jednak wskazanie w/w wartość jako wartości maksymalnej bez wskazywania wartości minimalnej powodowało konieczność zmiany decyzji tego organu w tym zakresie. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Jak wynika z akt sprawy budynek biurowy wypełniający przeciwległy narożnik tej samej ulicy ma wysokość elewacji - 26,5 m. Powyższe wskazuje na konieczność ustalenia odpowiedniej wysokości frontowej elewacji celem zachowania ładu przestrzennego, zatem prawidłowo organ przyjął, że ustalenie maksymalnej wartości w/w parametru na 27 m. oraz minimalnej na 20 m. uznać zależy za zgodne z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Geometria dachu została ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Planowana inwestycja, jak wynika z przeprowadzonej analizy, ma dostęp do drogi publicznej od ul. [...] . Teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej. Tym samym została wypełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, a organ I instancji uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia określone w art. 53 ust. 4 ustawy. Z akt sprawy wynika, iż obszar analizy został sporządzony w sposób prawidłowy tj. jako trzykrotność szerokości frontu działki (90m.), znajduje się w nich także lista działek (wraz z ich parametrami), które położone są w obszarze analizowanym. Na podstawie w/w parametrów została sporządzona analiza urbanistyczna przez uprawnionego architekta, w oparciu o którą organ I instancji wyznaczył wartości dla nowej inwestycji zgodnie z treścią cytowanej ustawy oraz rozporządzenia. Wobec powyższego, Sąd nie dopatrzył się uzasadnienia dla zarzutów skargi, że organ naruszył wskazywane w skardze przepisy prawa materialnego, w tym zasadę dobrego sąsiedztwa, czy też przepisy proceduralne. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 KPA organy administracji publicznej obowiązane są do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy w sprawie. Zdaniem Sądu, sposób procedowania organu nie uzasadnia zarzutu skargi naruszenia art. 8 KPA, bowiem załatwienie sprawy nie po myśli odwołującego się mnie świadczy automatycznie o naruszeniu zasady praworządności. Sposób przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego przez organ drugiej instancji nie uzasadnia również – w ocenie Sądu – zarzutu naruszenie art. 15 KPA. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.