IV SA/Wa 246/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Protokolant Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania terenu wsi R. po zachodniej stronie [...] - skargę oddala - Mieszkańcy Gminy R. w piśmie z dnia 14.08.2003 r. skierowanym do Wójta Gminy R. kwestionują ustalenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. wyłożonego do publicznego wglądu dotyczące przebiegu przez działki stanowiące ich własność drogi KDw łączącej ul. [...]. Jedną z osób kwestionujących te ustalenia jest A. S. właścicielka działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu tego zbiorowego sprzeciwu podnosi się, że projektowana droga nie rozwiąże problemów komunikacyjnych, a utrudnia życie okolicznym mieszkańcom. Ruch uliczny jest sporym zagrożeniem, a droga będzie zlokalizowana pod oknami stojących domów mieszkalnych. Ponadto konieczność oddania z działek od 100 do 300 m² powierzchni pod budowę drogi spowoduje, że działki ulęgną zmniejszeniu i żaden właściciel nie otrzyma w przyszłości pozwolenia na budowę. Rada Gminy R. uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. powołując się na art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dniu 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717) odrzuciła w całości zarzut A. S. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w skorygowanym projekcie planu projektowana droga dojazdowa KDw o szerokości 8 m łącząca ul. [...] powstanie kosztem m. innymi działki nr ew. [...] stanowiącej własność A. S. Droga ta według ustaleń projektu będzie przebiegać po części niezabudowanej działki [...], od strony istniejącego wjazdu, w sposób jak najmniej uciążliwy. Bez kolizji z istniejącymi budynkami brak jest możliwości połączenia ul. [...] z ul. [...]. Ulice te od strony działek [...],[...],[...],[...] są "ślepe". Do każdej z tych ulic przylega szereg małych działek po około 30 i każda generuje ruch samochodowy. Ruch ten jest czasowo utrudniony przez parkujące samochody, które nie znajdują miejsca postojowego na terenie działek przylegających do ulicy. Konieczne jest zatem połączenie ul. [...] z ul. [...] w celu zapewnienia ogólnego bezpieczeństwa przejazdu w razie awarii lub wypadku, w tym dla pojazdów straży pożarnej i karetek pogotowia. Inne rozwiązanie wiązałoby się z koniecznością wyburzenia na działkach istniejących budynków. Projektowane połączenie ulic nie będzie generowało dodatkowego ruchu, gdyż służy jedynie bezpieczeństwu ruchu na powiązanych tym połączeniem ulicach. Nie przyjęcie tego rozwiązania wymagałoby zakończenia ww. ulic placami manewrowymi o pow. około 400 m² by umożliwić dojazd do obiektów bez cofania. Projektowane usprawnienie układu komunikacyjnego nie zostało zakwestionowane przez organy uzgadniające projekt planu, a to uzasadnia zdaniem Rady Gminy ocenę, że gmina nie nadużyła przysługujących jej uprawnień planistycznych. Skargę na powyższą uchwałę wniosła A. S. W skardze podnosi, że dotychczasowy układ komunikacyjny aczkolwiek niedoskonały w pełni zaspokaja potrzeby mieszkańców. Projekt planu zakłada połączenie ul. [...] z ul. [...] przy czym połączenie to będzie przebiegało pod oknami istniejących budynków, bez zachowania wymogu odległości wynikającego z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, co najmniej 6 m. dla drogi gminnej. Na działkach nr [...] i [...] budynki są usytuowane w odległości 3,5 m od granicy w związku z czym projektowana droga zdaniem skarżącej nie może powstać, gdyż nikt nie zburzy swego domu dla budowy drogi. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, wskazując, że skarżąca nie jest właścicielką działek nr [...] i [...] i zaskarżona uchwała nie dotyczy tych działek. Uchwała odrzucająca zarzut A. S. dotyczy rozwiązania komunikacyjnego w odniesieniu do działek nr [...] i [...], stanowiących jej własność, a przebieg drogi na tym odcinku nie jest w skardze kwestionowany. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skarga kwestionuje uchwałę Rady, która odrzuciła zarzut do projektu planu dotyczący działki Nr [...]. Plan przeznacza pod projektowaną droga część tej działki, co spowoduje, że działka ta dotychczas budowlana straci swoje przeznaczenie. Przywołane w skardze działki nr [...] i [...] nie są własnością skarżącej. Przebieg projektowanej drogi względem tych działek ma stanowić jedynie argument, że droga ta nie może powstać. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80 poz. 712). W rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tego przepisu, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. przed 11 lipca 2003 r. podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. W sprawie niniejszej oba te warunki zostały spełnione i Rada Gminy R. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów gminy R. w dniu [...] kwietnia 2001 r.. a o terminie wyłożenia projektu planu zawiadomiono 16 czerwca 2003 r. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. w art. 4 stanowi, że gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania teren. Uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania terenu na swoim obszarze. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu nie oznacza dowolności. Musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego kształtuje wraz z innymi ustawami sposób wykonywania prawa własności ograniczając niejednokrotnie w sposób istotny prawo własności w zakresie sposobu wykorzystywania nieruchomości. Rozstrzygnięcia planistyczne ograniczające właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości muszą w sytuacjach konfliktowych poszukiwać kompromisu pomiędzy interesem wspólnoty samorządowej, a indywidualnym interesem właścicieli nieruchomości. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem jest realizowana między innymi poprzez składanie zarzutów do projektu planu. Każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone ustaleniem przyjętym w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu może wnieść zarzut. Wniesienie zarzutu nie oznacza obowiązku jego uwzględnienia. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego Rada Gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie w obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4, ustawy tzw. władztwa planistycznego. Wówczas mimo, że zostaje naruszony prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, wynikający z uprawnień właścicielskich nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, a w ślad za tym Radzie Gminy nie można skutecznie zarzucić, że zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługujących jej uprawnień i o ile uprawnień tych nie nadużywa i nie narusza przy tym obowiązującego prawa, odrzucenie zarzutu nie może skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności uchwały. Skarżąca jest właścicielką działek nr [...] i [...] położonych na obszarze objętym planem. Według ustaleń projektu planu projektowana ulica dojazdowa oznaczona symbolem KDw łącząca ulice [...] z [...] przebiega na części niezabudowanej działki nr [...] Skarżąca zarzuca, że przeznaczenie części tej działki pod drogę spowoduje, że działka straci dotychczasowy charakter budowlany i jako jej właścicielka nie otrzyma w przyszłości pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu Rada Gminy ustalając przebieg projektowanej drogi między innymi przez działkę skarżącej nie naruszyła obowiązującego porządku prawnego. Sąd nie znalazł argumentów, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że odrzucenie zarzutu skarżącej przez Radę Gminy w odniesieniu do działki nr [...] nastąpiło z naruszeniem prawa. Rada przyjęte ustalenia planistyczne uzasadniła wyjaśniając przyczyny takiego rozwiązania komunikacyjnego. Z uzasadnienia wynika, że rozważano także inny wariant, ale przyjęty okazał się najkorzystniejszy. Inny łączyłby się z koniecznością wyburzenia istniejącej zabudowy na działkach nr ew. [...] i [...]. Projektowana droga stanowi połączenie istniejących ulic [...] i [...], które dotychczas nie miały połączenia, były "ślepe", co łączyło się z koniecznością zawracania pojazdów. Projektowane połączenie służy polepszeniu bezpieczeństwa ruchu powiązanych tym połączeniem ulic i usprawnia komunikację (płynność ruchu). Rada wskazuje, że dotyczy to w szczególności pojazdów straży pożarnej i karetek pogotowia ratunkowego, a ponadto w ulicach tych zlokalizowane są media. W przypadku wystąpienia awarii umieszczonej w ulicach infrastruktury bez usprawnienia ruchu należy liczyć się z utrudnieniami na tych drogach. Przyjęte rozwiązanie jest też spełnieniem wymogów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.06.2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. 121, poz. 1139). Nie przyjęcie tego rozwiązania wymagałoby realizacji inwestycji polegającej na zakończeniu ww. dróg placem manewrowym o powierzchni co najmniej 400 m². Rozważano możliwość zrealizowania placów manewrowych na końcu ślepych ulic. Wariant ten nie znalazł aprobaty mieszkańców ul. [...]. Został oprotestowany przez współwłaścicieli działki [...], którzy podnieśli między innymi, że nie poprawi to przelotowości ulicy i nie zlikwiduje konieczności zawracania pojazdów, które to zawracanie oceniają jako szczególnie uciążliwe. W tej sytuacji Rada Gminy zasadnie uznała, że projektowane połączenie jest najkorzystniejsze, że poprawi bezpieczeństwo ruchu i usprawni komunikację. Połączenie to według projektu planu nastąpi nie tylko kosztem działki skarżącej, ale także innych działek. Plan przeznacza na połączenie pas terenu o szerokości 6-8 m z działki nr [...] zaś z działek przeciwległych około 2 m z uwagi na zainwestowanie terenu. Konsekwencją takiego ustalenia jest, że działka nr [...] zostanie pomniejszona o około 120m², ale nie straci przez to charakteru działki budowlanej. Projekt planu w odniesieniu do działek, które posiadały charakter budowlany przed wejściem w życie planu dopuszcza zabudowę na działkach mniejszych, niż ustalono w planie (§ 10 ust. 2 projektu planu). Przytoczone przez Radę argumenty w ocenie Sądu pozwalają na stwierdzenie, że projektując przebieg drogi KDw stanowiącej połączenie ulic [...] i [...] Rada Gminy R. nie nadużyła uprawnień przysługujących jej z mocy prawa. Poszukiwała rozwiązania najbardziej korzystnego (dokonano korekty projektu) choć przyjęte nie spełniło oczekiwań wszystkich mieszkańców wspólnoty samorządowej. W piśmie procesowym z dnia 13.06.2005 r. skarżąca podniosła dodatkowe argumenty, które jej zdaniem przemawiają za wadliwością zaskarżonej uchwały i domagała się jej uchylenia. Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że projektowana droga jest połączeniem ulic (przedłużeniem), które to ulice według rysunku projektu planu oznaczone są symbolem KDw. Są to ulice wewnętrzne dojazdowe i projektowany odcinek ma taki sam charakter. Według zapisu planu (§ 26) ulice dojazdowe stanowią drogi publiczne. Pełnomocnik Rady potwierdził na rozprawie, że są to drogi gminne. Szerokość projektowanej drogi musi odpowiadać wymogom ustawowym dotyczącym dróg gminnych. Dokonana korekta projektu planu polegająca na likwidacji części połączenia z ul. [...] jest wariantem korzystniejszym dla skarżącej od pierwotnego, gdyż ten zlikwidowany odcinek drogi miał także przebiegać przez działkę skarżącej nr [...]. Obecnie połączenie ulicy [...] z ul. [...] zaprojektowano przez działki [...] i [...] należące do Gminy i Skarbu Państwa. Jest to rozwiązanie mniej korzystne ze względu na bezpieczeństwo ruchu na ul. [...], ale uwzględniające w części interes skarżącej. Termin określony w art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym do rozpatrzenia przez wójta gminy wniesionych zarzutów nie został zachowany w niniejszej sprawie. Z naruszeniem tego terminu ustawa nie wiąże negatywnych skutków prawnych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stosownie do treści art. 6 ust. 5 pkt 6 cyt. ustawy określa m. innymi kierunki rozwoju komunikacji. Na etapie procedury planistycznej organ bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Projektowane rozwiązanie komunikacyjne jest ustaleniem szczegółowym i jego brak w studium nie oznacza braku spójności rozwiązań projektu planu z ustaleniami studium. Nadto należy wskazać, że działka nr ew. [...] położona na obszarze objętym planem nie jest przewidziana pod projektowaną drogę. Zaskarżona uchwała odrzuca zarzut w całości, to jest w odniesieniu do obu działek ([...] i [...]) skarga kwestionuje uchwałę tylko w części dotyczącej działki nr [...]. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) orzeczono jak w sentencji.