IV SA/Wa 2461/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M.W. i J.W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2016r., znak: [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania Pani J. W. i Pana M. W. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...]. Niniejsze postanowienie wydana zostało w następującym stanie faktycznym: Dnia 3 grudnia 2015 r. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], Inspektorat Rejonowy w [...], Region Nadzoru Urządzeń [...] (wnioskodawca), zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu usuwania tam, obowiązującego w stosunku do gatunku objętego ochroną częściową tj. bóbr europejski, na dopływie potoku [...], na wysokości działek nr [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...] i na potoku [...], na wysokości działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], RDOŚ działając na podstawie art. 56 ust. 2 pkt , ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, zezwolił wnioskodawcy na całkowitą rozbiórkę 4 wybudowanych i nowobudowanych tam na potoku [...] oraz na częściową rozbiórkę, w przypadku nadbudowy, 4 tam wybudowanych przez bobry na dopływie potoku [...]. Organ dopuścił również zamontowanie rur przelewowych w miejscu wybudowania tam, w celu uniemożliwienia piętrzenia wody. Od decyzji RDOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], odwołanie złożyli Pan M. W. i Pani J. W. (Skarżący), będący właścicielami działki ewidencyjnej nr [...], miejscowość [...], gmina [...]. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie organ wskazał, że w sprawach toczących się w oparciu o art. 56 ust. 2 , ust. 4 i 6 oraz art. 15 ust. 4, 5 i 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2015r. poz. 1651, ze zm.) interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a posiada jedynie wnioskodawca. Wobec powyższego odwołujący nie są strona tego postępowania. Kwestionowana przez nich decyzja nie nakłada na nich żadnych praw i obowiązków, jak również nie wkracza w sferę ich interesu prawnego. Pismem z dnia 28 lipca 2016 r., Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżących kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucili spornemu postanowieniu w szczególności: 1. Błędne stwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia, że decyzją RDOS z dnia [...] stycznia 2016 r., nie nałożono na Skarżących żadnych obowiązków, w związku z czym nie posiadają oni przymiotu strony. Skarżący twierdzą, że decyzja nakładająca na wnioskodawcę obowiązek prawny (realizacja zezwolenia zgodnie z warunkami) wpływa na prawa i obowiązki Skarżących. Skarżący wskazują, że ww. decyzją nałożono na nich obowiązki prawne w postaci konieczności przestrzegania zakazów niszczenia tam i żeremi bobrowych, płoszenia lub niepokojenia bobrów, filmowania oraz fotografowania i obserwacji mogących powodować ich płoszenie. Ponadto, w celu uzasadnienia powyższego zarzutu, Skarżący wskazują, że ww. decyzja wkracza w sferę ich interesu prawnego, poprzez ograniczenie ich konstytucyjnego prawa własności, tj. konieczność tolerowania skutków działalności bobrów, wynikająca z ww. nałożonych zakazów ogranicza możliwość korzystania z działki [...], miejscowość [...], gmina [...], która stanowi własność Skarżących. 2. Nieuprawnione przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/12. Skarżący wskazują, iż ww. wyrok dotyczy sprawy merytorycznie niezwiązanej ze sprawą Skarżących; ponadto, Skarżący przyjmując, że decyzja RDOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], nałożyła na nich obowiązki prawne stwierdzają, że uzasadnienie ww. wyroku dowodzi, iż posiadają oni przymiot strony, gdyż w przeciwieństwie do strony skarżącej w przywołanym wyroku, Skarżący dowiedli, że nałożono na nich obowiązki prawne. 3. Niewłaściwe przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2537/15. Podobnie jak w zarzucie 2 Skarżący przyjmując, że decyzja RDOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], nałożyła na nich obowiązki prawne stwierdzają, że uzasadnienie ww. wyroku dowodzi, iż posiadają oni przymiot strony, gdyż w przeciwieństwie do strony skarżącej w przywołanym wyroku, Skarżący w przedmiotowej sprawie dowiedli, że nałożono na nich obowiązki prawne. 4. Przytaczanie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia GDOŚ tylko korzystnych dla uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia fragmentów przywoływanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2537/15 i jednoczesne nie umieszczanie w uzasadnieniu postanowienia, zapisów uzasadnienia przywoływanego wyroku, w ocenie Skarżących, niewygodnych dla rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz wyraźnie wykluczających słuszność powoływania się organu odwoławczego na ww. wyrok w sprawie Skarżących. 5. Błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazali, iż posiadają prawo własności działki [...], miejscowość [...], gmina [...]. Organ odwoławczy, przywołując uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, w którym sąd odmówił skarżącemu przymiotu strony m.in. z uwagi na to, że skarżący nie udowodnił prawa własności do nieruchomości i w konsekwencji m.in. na tej podstawie stwierdził, iż decyzja RDOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], nie wkracza w sferę interesu prawnego Skarżących. Odnosząc się do powyższych zarzutów Skarżących, Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sprawa zgodnie z art. 119 ust. 3 p.p.s.a została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016r., znak: [...], którym powołując się na art. 134 k.p.a, stwierdził niedopuszczalność odwołania Pani J. W. i Pana M. W. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...]. Na tle art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W rozpoznawanej sprawie jako podstawę niedopuszczalności odwołania organ wskazał przyczynę podmiotową tj. brak interesu stron w rozumieniu art. 28 k.p.a do kwestionowana w/w decyzji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy jedynie stronie, zaś stroną na podstawie art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego jest rozumiane jako przyznanie podmiotowi przez przepis prawa materialnego, określonych korzyści lub nałożenie na niego określonych obowiązków. Co do formy rozstrzygnięcia w tej sprawie, uznać należy, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w trybie art. 134 k.p.a. (zamiast umorzenia postępowania odwoławczego) jest - co do zasady - możliwe w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie nie budzi wątpliwości. Należy wyjaśnić, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił jego podstawy faktyczne i prawne. Skarżący wskazują, że posiadają przymiot strony w postępowaniu toczącym się z wniosku [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie [...] wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunku objętego ochroną częściową tj. bóbr europejski, z uwagi na to, że w wyniku kwestionowanej decyzji zachowane zostaną tamy bobrowe na terenie ich nieruchomości. Nakłada to na skarżących szereg prawnych zakazów dotyczących określonych zachowań. W odwołaniu wnosili więc o całkowitą, a nie częściową likwidację tam nr 1-4 w górnej części (dopływie) potoku [...]. Na skutek istnienia których powstało rozlewisko, które blokuje możliwość dostępu do rurociągu zaopatrującego 20 posesji, wskazali także, że obawiają się, iż spiętrzona woda może poczynić znaczne szkody na należącej do nich nieruchomości, jak również zagrażać życiu i zdrowiu przebywających na niej osób. Powyższe w ocenie stron jest źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz obowiązku prawnego. Odnosząc się do tak przedstawionego argumentu stron wskazać należy, że obowiązek w znaczeniu prawnym oznacza konieczność zrobienia czegoś, co wynika z nakazu wynikającego z normy prawnej. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla danego podmiotu nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Stanowi on uwarunkowane przez zawarte w normach prawa żądanie i zagwarantowaną przez przymus państwowy konieczność określonego zachowania się. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (zob. Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99.).Wyodrębniając części składowe pojęcia prawnego obowiązku, wskazać można na następujące zależności: 1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje po stronie skarżących. Sąd podzielił bowiem pogląd organu odwoławczego, że w sprawie toczącej się na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2, ust. 4 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm. zwanej dalej ustawą), interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada jedynie wnioskodawca, na którego nałożono w decyzji organu I instancji określone obowiązki prawne. Wbrew stanowisku przedstawionemu przez skarżących to nie decyzją organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r., został na nich nałożony obowiązek prawny w postaci konieczności przestrzegania zakazów niszczenia tam i żeremi bobrowych, płoszenia lub niepokojenia bobrów, filmowania, fotografowania i obserwacji mogących powodować ich płoszenie. Zakazy, na które wskazują Skarżący są zakazami obowiązującymi z mocy prawa wszystkich obywateli na terenie całego kraju. Ustawa o ochronie przyrody przewiduje tylko możliwość odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do dziko występujących gatunków chronionych, które to wprowadza Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r., w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1348 zwanej dalej rozporządzeniem). Oznacza to, że wskazane przez Skarżących zakazy obowiązywały ich przed wydaniem decyzji RDOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r.. Decyzją tą nie nałożono zatem na Skarżących żadnego obowiązku prawnego. Zezwolono jedynie wnioskodawcy, na odstępstwa w zakresie istniejącego zakazu. Podnoszona przez stronę okoliczność, iż w ich ocenie zasadnym jest dokonanie całkowitej, a nie częściowej likwidacji tam 1-4 nie czyni ich stroną postępowania. Należy podkreślić, że przepisy, które stanowiły podstawę wydania decyzji przez RDOŚ nie są bowiem źródłem żadnego interesu, bądź obowiązku dla innych podmiotów niż wnioskodawca, gdyż dotyczą jedynie odstąpienia w danym przypadku od ochrony danego gatunku chronionego, jak również odstąpienia od określonego wybranych zakazu. Ponadto decyzja RDOŚ, jak również powołane w jej podstawie prawnej przepisy nie tworzą zwłaszcza obowiązków dla skarżących. W związku z powyższym, słusznie organ odwoławczy uznał za nietrafiony argument, mający uzasadnić posiadanie przez Skarżących przymiotu stron w analizowanej sprawie, bowiem decyzja RDOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] nie wkraczała w ich interes prawny, poprzez ograniczenie prawa własności, będące następstwem nałożenia na skarżących obowiązku przestrzegania zakazów. Na marginesie tylko należy wskazać, że interes obywatela jest słuszny, jeżeli nie godzi on zarazem w interes społeczny, za jaki uznaje się ochronę środowiska. Art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późno zm.) zalicza ochronę środowiska i zrównoważony rozwój do podstawowych zasad ustrojowych państwa, a ich istotna rola znajduje także potwierdzenie w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. w związku z ochroną środowiska. Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił argumentów Skarżących, że uzasadnienia wyroków przywołanych w zaskarżonym postanowieniu działają na ich korzyść. Jak wskazano powyżej kwestionowana przez nich odwołaniem decyzja RDOŚ nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków prawnych w tym obowiązku przestrzegania zakazów niszczenia tam i żeremi bobrowych, płoszenia lub niepokojenia bobrów, filmowania, fotografowania i obserwacji mogących powodować ich płoszenie, na terenie własnej posesji. Obowiązek taki wynika bowiem z przywołanych powyżej przepisów prawa (ustawy i rozporządzenia). Wbrew stanowisku przedstawionemu przez skarżących w toku postępowania, GDOŚ uzasadniając swoje rozstrzygnięcie nie wskazywał, na brak dowiedzenia, że Skarżący posiadają prawo własności działki [...], miejscowość [...], gmina [...], jako powód stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, wynikającej z przyczyn podmiotowych. Okoliczność ta nie miała bowiem na gruncie rozpoznawanej sprawy znaczenia, gdyż postępowanie toczące się na podstawie art. 56 ustawy, dotyczy jedynie odstąpienia w danej sytuacji od ochrony gatunków chronionych, w przypadku spełnienia przesłanek określonych wart. 56 ust. 4 ustawy. W art. 56 ust. 6 pkt 1-7 ustawy, który określa elementy wniosku o wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do dziko występujących gatunków chronionych, nie wskazano zaś na konieczność udowodnienia przez wnioskodawcę posiadania prawa własności do miejsca, w którym mają zostać wykonane czynności podlegające zakazom. W postępowaniu o wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów z zakresu ochrony gatunkowej, nie występuje zatem związek pomiędzy prawem własności, a posiadaniem przez dany podmiot przymiotu strony. Odnosząc się z kolei do zarzutu przytoczenia przez organ jedynie fragmentów uzasadnienia wyroku przywołanego w sprawie, należy wskazać, że okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy fakt, iż zakres merytoryczny przedstawiony w uzasadnieniu wyroku i w rozpoznawanej sprawie się nie pokrywają w całości, nie wyklucza możliwość powołania się przez GDOŚ na sam pogląd zaprezentowany przez Sąd, w szczególności jeśli miło to służyć w ocenie organu wyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 134 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.