IV SA/Wa 2463/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów oddala skargę U Z A S A D N I N I E Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej Prezes PGWWP), po rozpatrzeniu odwołania M. K., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej DRZGW w [...]) z [...] października 2017 r. nr [...], odmawiającej zwolnienia od zakazów określonych w art. 881 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121, dalej Prawo wodne), obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], gm. [...], zlokalizowanej na prawym brzegu rzeki [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. DRZGW w [...], po rozpatrzeniu wniosku M. K. Z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie wydania decyzji zwalniającej od zakazów określonych art. 88l ust. 1 Prawa wodnego obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w celu umożliwienia realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb ew. [...], gm. [...] zlokalizowanej na prawym brzegu rzeki [...], wzdłuż nieobwalowanego odcinka w rejonie km [...], wg map zagrożenia powodziowego o godle arkusza: [...], decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] - odmówił zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych, w związku z planowaną realizacją przedsięwzięcia we wskazanym kształcie. W uzasadnieniu Organ wskazał, że stosowanie do informacji prezentowanych na mapach zagrożenia powodziowego, opracowanych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - roboty związane z realizacją przedsięwzięcia będą prowadzone w całości w ramach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią w zasięgu wody 1%, w części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę o rzędnej około 112,85 m n.p.m. oraz 10% o rzędnej 112,50 m n.p.m. Zostało to ustalone na podstawie arkusza map oznaczonego godłem [...], obowiązującego na dzień wydania decyzji. Zgodnie zaś z załączoną do wniosku mapą sytuacyjno-wysokościową rzędne terenu w części wskazanej pod realizację przedsięwzięcia wynoszą około 112,00 m n.p.m., natomiast stosownie do mapy zagrożenia powodziowego teren przeznaczony pod planowaną inwestycję znajduje się w zasięgu zalewu wodą Q1% (o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat) oraz w zasięgu zalewu wodą Q10% (o prawdopodobieństwie występowania raz na 10 lat); rzędna zwierciadła wody, w przekroju analizowanych działek o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat - wynosi około 112,85 m n.p.m., raz na 10 lat - Q10% wynosi ok. 112,50 m n.p.m. Organ wyjaśnił, że w czasie przepływu wody stuletniej należy zatem liczyć się z niebezpieczeństwem zalewu przedmiotowej zabudowy warstwą wody o głębokości dochodzącej do 0,85 m, zaś w czasie przepływu wody dziesięcioletniej średnia głębokość warstwy wód powodziowych może dochodzić do 0,50 m. W ocenie Organu, zabudowa wskazanych obszarów obiektami budowalnymi przeznaczonymi na stały pobyt ludzi jest niedopuszczalna, ponieważ skutkuje zwiększeniem zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i majątku oraz będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym. Organ podkreślił, że rzędna terenu w planowanym miejscu posadowienia obiektu wynosi 112,00 m n.p.m., rzędna posadowienia posadzki parteru budynku wynosi 112,30 m n.p.m. W związku z tym -w przypadku wystąpienia wody Q1% i wody Q10% - woda o głębokości Q1%-0,55 m, Q10%-0,20 m może przedostać się do wnętrza obiektu, który zostanie także przez wodę otoczony. Organ podniósł również, że w przypadku wystąpienia powodzi planowane zamierzenie będzie narażone na oddziaływanie wód powodziowych. Dopiero zaś ustalenie, że planowane przedsięwzięcie nie będzie utrudniało zarządzania ryzykiem powodziowym, uprawnia Organ do określenia warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią. Odwołanie od decyzji DRZGW w [...] z [...] października 2017 r. wniosła M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88l ust. 1, 2 i 3 Prawa wodnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. Prezes PGWWP decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję DRZGW w [...] z [...] października 2017 r. W uzasadnieniu Organ II. instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywy Powodziowej). Ponadto powołał się na Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" z 12 lipca 2004 r. (KOM(2004)472). Organ II. instancji wskazał, że w ramach inwestycji planowanej na terenie działki nr [...] z obrębu [...], gm. [...], przewidziano budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, który ma być wolnostojący, niepodpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym, o powierzchni zabudowy [...] m2, zwartej bryle na planie prostokąta i o dwuspadowym dachu. Ma być wykonany w technologii tradycyjnej murowanej i posadowiony na żelbetowych fundamentach, a poziom posadzki parteru zaplanowano na rzędnej 112,30 m n.p.m.; do budynku od strony południowo-wschodniej oraz od strony północno-wschodniej ma przylegać taras. Ponadto w ramach infrastruktury towarzyszącej zostaną wykonane m.in. przyłącza elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne i gazowe, a także utwardzenie terenu pod dojścia, dojazdy oraz miejsca postojowe. Łączna powierzchnia utwardzonego terenu ma wynosić 95 m2. Ścieki bytowe z budynku mają być odprowadzane do sieci kanalizacyjnej. Organ II. instancji wskazał, że zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego arkusz: [...] działka nr [...] z obrębu [...], gm. [...], znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od strony rzeki [...], w całości w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q1%) oraz w całości w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 10 lat (woda Q10%). W przypadku zaś wystąpienia: wody o przepływie Q1% teren przeznaczony pod inwestycję zostanie pokryty wodą o głębokości do ok. 0,85 m; wody o przepływie Q10% teren przeznaczony pod inwestycję zostanie pokryty wodą o głębokości do ok. 0,50 m. Zalane zostaną również okoliczne drogi, w tym droga dojazdowa do nieruchomości, stanowiąca potencjalną drogę ewakuacji. Organ II. instancji podniósł, że nie ma znaczenia fakt, iż inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w pierwszej kolejności należy uwzględnić zapisy aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa Prawo wodne. Organ II. instancji wyjaśnił również, że nie może mieć też wpływu rodzaj zabudowy, która istnieje na nieruchomościach sąsiednich, ponieważ nie jest ona przedmiotem niniejszego postępowania, a każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie. Poza tym, zgody na zabudowę pobliskich terenów mogły być wydane nie tylko w innym stanie faktycznym, ale również w innym stanie prawnym. Organ II. instancji podzielił także stanowisko, że budowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] może stanowić impuls do dalszej zabudowy terenów sąsiednich, a tym samym będzie prowadziła do zwiększenia zarówno wartości majątku zlokalizowanego na tym newralgicznym terenie, jak i liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Pozostawałoby to sprzeczne z dyrektywami dotyczącymi zagospodarowania przedmiotowych obszarów. Organ II. Instancji podniósł również, że organy administracji samorządowej nie mają obowiązku uwzględniania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w projektach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem, że istnienie sieci kanalizacyjnej, wodociągowej i oświetlenia świadczy o uznaniu terenu za właściwy dla zabudowy mieszkaniowej, a więc bezpieczny. Organ II. instancji podkreślił, że zarówno Dyrektor RZGW, jak i Prezes PGWWP, są organami wyspecjalizowanymi, które uprawnionymi do oceny planowanych w ramach inwestycji działań z punktu widzenia ochrony przed powodzią. Wyjaśnił również, że mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego, jako oficjalne dokumenty planistyczne, stanowią podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym i zarządzaniem kryzysowym, stosowanie do art. 88a ust. 3 Prawa wodnego. Ponadto podczas analizowania inwestycji pod kątem utrudniania zarządzania ryzykiem powodziowym, brane jest pod uwagę nie tylko zagrożenie ze strony wód powodziowych dla tego zamierzenia, ale również zagrożenie, jakie planowana inwestycja będzie powodowała wpływając na zmianę przepływu i zmniejszenie retencji. Podkreślono, że każde kolejne przedsięwzięcie budowlane realizowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wpłynie negatywnie zarówno na przepływ, jak i na retencję. Organ II. instancji zaznaczył, że inwestycji planowana jest w odległości zaledwie ok. 150 m w linii prostej od rzeki [...], na terenach, gdzie nie są zlokalizowane wały przeciwpowodziowe. Co więcej, ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci map zagrożenia powodziowego arkusz: [...] oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej pochodzącej z zasobu Powiatowego Ośrodka Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w [...] wynika, że przepływ wód powodziowych o średnim oraz o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (wód Q1% i wód Q10%) spowoduje zalanie nieruchomość, jak i okolicznych terenów. W ocenie Organu II. instancji, należy przyjąć, że w przypadku powodzi bezsprzecznie wystąpiłyby straty materialne, utrudniona byłaby ewakuacja, wzrosłyby koszty reagowania służb ratunkowych, a co najważniejsze zagrożone byłoby zdrowie lub nawet życie ludzkie. Ponadto inwestycja mogłaby stanowić impuls do niepożądanej, dalszej zabudowy obszaru szczególnie zagrożonego powodzią. Skargę na decyzję Prezes PGWWP z [...] czerwca 2019 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady budzenia zaufania obywatela do władzy publicznej oraz równego traktowania poprzez odmienne potraktowanie wniosku Skarżącej od innych spraw tego rodzaju, w takim samym stanie faktycznym i prawnym; b) art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na wynik sprawy, co spowodowało naruszenie podstawowych zasad postępowania, w tym zasady prawdy materialnej; c) art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie, czy planowana inwestycja utrudni ochronę przed powodzią: oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 88l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, poprzez odmowę zwolnienia Skarżącej z zakazu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga M. K. jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organy obu instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Prezesa PGWWP z [...] czerwca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję DRZGW w [...] z [...] października 2017 r. nr [...], odmawiającą zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego, obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, obejmującego budowę budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], gm. [...], zlokalizowanej na prawym brzegu rzeki [...]. Materialoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił zatem przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz.1121). Stosownie zaś do treści art. 88l ust. 1 cyt. ustawy, dla obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego. Bezsprzecznie zatem w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie. Ustawodawca zadecydował jednak o wprowadzeniu wyjątku od tego generalnego zakazu. Zgodnie bowiem z ust. 2 art. 88l cyt. ustawy, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Wyjątek dotyczy zatem sytuacji szczególnej, która według oceny organu zobowiązanego do wykonywania zadań z zakresu ochrony przed powodzią - nie spowoduje utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Oznacza to, że jedynie decyzja właściwego organu administracji publicznej, wydana na podstawie tego przepisu (zwalniająca od zakazu) może de facto zezwolić na zabudowę w określonym obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego. Nadmienić przy tym należy, że w myśl art. 9 ust. 6c cyt. ustawy, przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią rozumie się m.in. obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat; obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat. Stosowanie zaś z art. 9 ust. 13c przez ryzyko powodziowe rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Regulacje te pozostają w zgodności z założeniami Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa), którą implementują do krajowego porządku prawnego. Wobec tego uzyskanie decyzji pozwalającej na zwolnienie wnioskodawcy od ustawowych zakazów, dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, jest możliwe tylko wyjątkowo. Dowodzi to, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich indywidualne odstępstwa, przy spełnieniu określonych przesłanek zwolnienia. Przesłanki te muszą być zatem interpretowane ściśle. Wspomnieć przy tym należy, że z art. 88l Prawa wodnego wynika, iż decyzja dotycząca zwolnienia od zakazu budowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji. Powinien on bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ administracji, przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu od zakazu, jest więc obowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy została spełniona przesłanka określona w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, jaką jest ochrona przed powodzią. Z omawianej regulacji wynika więc, że zwolnienie od zakazu budowy na obszarach zagrożonych powodzią jest dopuszczalne, jeżeli realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie na ochronę przed powodzią oraz nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym, zaistnienie których to okoliczności ustala organ w konkretnej sprawie. W ocenie Sądu, Organy obu instancji w przekonujący sposób wykazały, że w niniejszej sprawie ustawowe warunki do udzielenia wnioskowanego zwolnienia nie wystąpiły. Realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do niedopuszczalnego utrudnienia zarządzania ryzykiem powodziowym (w razie realizacji obiektów budowlanych), co stanowiłoby naruszenie art. 88l ust. 2 cyt. ustawy. Podane argumenty są spójne i logiczne. Co więcej, Organy nie przekroczyły granic swobody uznania administracyjnego oceniając, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające zwolnienie od zakazu zabudowy w przedmiotowym wypadku. W ocenie Sądu, ocena ta była prawidłowa, rzetelnie przeprowadzona i uzasadniona. Z tego względu nie został uwzględniony zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Ogólnie sformułowany zarzut skargi, podnoszący zaniechanie ustalenia wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, uznać z kolei należało za polemikę Strony skarżącej z ustaleniami Organów obu instancji. Znamienne, że twierdzenia te nie zostały poparte żadnymi dowodami. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że swoją ocenę, iż realizacja planowanej inwestycji utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym Organy oparły na obowiązujących mapach zagrożenia powodziowego. Zgodnie z nimi (tj. z mapą zagrożenia powodziowego arkusz: [...], działka nr [...] z obrębu [...], gm. [...]), teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od strony rzeki [...]. Pozostaje w całości w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q1%) o rzędnej około 112,85 m n.p.m. oraz w całości w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 10 lat (woda Q10%) o rzędnej 112,50 m n.p.m. Rzędna terenu w planowanym miejscu posadowienia obiektu wynosi zaś 112,00 m n.p.m., a rzędna posadowienia posadzki parteru budynku wynosi 112,30 m n.p.m. W przypadku, więc wystąpienia wody o przepływie Q1% - teren przeznaczony pod inwestycję zostanie pokryty wodą o głębokości do ok. 0,85 m, a wody o przepływie Q10% - wodą o głębokości do ok. 0,50 m. Organ II. instancji zaakcentował również, że inwestycji planowana jest położona w odległości zaledwie ok. 150 m w linii prostej od rzeki [...], na terenach, gdzie nie są zlokalizowane wały przeciwpowodziowe, dlatego w przypadku powodzi zalane zostaną również okoliczne drogi, w tym droga dojazdowa do nieruchomości, stanowiąca potencjalną drogę ewakuacji, a także nieruchomości sąsiednie. W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, Organy rozstrzygające w sprawie dostrzegły bezpośredni związek pomiędzy powiększeniem obszaru zabudowy, na skutek realizacji zamierzonej inwestycji, a zwiększeniem utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym, których nie niweluje ewentualna możliwość zabezpieczenia samego planowanego obiektu budowlanego przed skutkami powodzi. Stanowisko Organów opiera się niewątpliwie na prewencji generalnej, mającej zapobiegać zwiększeniu utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym dla całego obszaru szczególnego zagrożenia powodzią (w znacznej mierze już zabudowanego), na którym znajduje się działka nr [...], upatrując zagrożenia właśnie w dalszej jego zabudowie. Sukcesywne zwiększanie obszaru zabudowy stanowi zagrożenie. Im mniej bowiem zabudowy, tym łatwiej zarządzać ryzykiem powodziowym, a im jej więcej, tym jest to trudniejsze. Jednocześnie analiza Organów nie ogranicza się jedynie do oceny proporcjonalnego zwiększenia utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym, mającego wynikać z zabudowy tylko działki nr [...], ale szacuje je (w sposób uprawniony) całościowo, tj. uwzględniając skutki hipotetycznej zabudowy całego obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, na którym położony jest teren inwestycji (jako następstwa założenia, że uwzględnienie wniosku musiałoby pociągać za sobą konieczność uwzględnienia podobnych żądań innych właścicieli). Niezasadne okazały się, więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. Prawidłowo Organy obu instancji wywiodły, że zezwolenie na wybudowanie na tym terenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną może przyczynić się do zwiększenia ryzyka powodziowego, ponieważ każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią skutkuje zmianą przepływu i podpiętrzaniem wód powodziowych, a także zmniejszeniem możliwości retencji wody. W okolicznościach niniejszej sprawy – wbrew zarzutom skargi - istnieje uzasadnione ryzyko, że w przypadku powodzi wystąpiłyby straty materialne, utrudniona byłaby ewakuacja, wzrosłyby koszty reagowania służb ratunkowych, a co najważniejsze zagrożone byłoby zdrowie lub nawet życie ludzkie. Rozwój budownictwa na terenach zalewowych, poprzez ograniczanie zdolności retencyjnych zlewni, zwiększa objętość wód powodziowych oraz wielkość strat społecznych i gospodarczych, które w wyniku powodzi mogą wystąpić również w stosunku do planowanej inwestycji. Organy w tym zakresie wnikliwie przeanalizowały dokumentacją dotyczącą zagrożenia powodziowego dla omawianego terenu. Mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, jako oficjalne dokumenty planistyczne, stanowią podstawę kształtowania ładu przestrzennego. Co więcej, od dnia przekazania tych map jednostkom samorządu terytorialnego, realizacja przedsięwzięć planowanych na obszarach wykazanych na mapach zagrożenia powodziowego musi uwzględniać poziom zagrożenia powodziowego, wynikający z wyznaczenia tych obszarów. Sąd nie mógł, więc podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym bardziej, że świetle przedstawionych obwarowań prawnych i ustaleń faktycznych uzyskanie żądanego zwolnienia wymagało jednoznacznego wykazania w postępowaniu wyjaśniającym, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym. W ocenie Sądu, Strona skarżąca tego warunku nie spełniła. Niezasadny okazał się zatem również zarzut naruszenia art. 88l Prawa wodnego. Podkreślenia wymaga także, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem przepisem art. 88l Prawa wodnego ustawodawca ograniczył prawo własności, jednakże ograniczenie to nie jest bezwzględne, gdyż w ust. 2 tego przepisu zawarto normę umożliwiającą, pod określonymi warunkami, uzyskanie zwolnienia od ustawowego zakazu. W związku z tym w procesie stosowania art. 88l ust. 2 Prawa wodnego należy mieć na względzie wartości konstytucyjne jak ochrona prawa własności (art. 64 Konstytucji RP) i zasada równości (art. 32 Konstytucji RP). Sąd stanowisko to podziela, jednakże zauważa, że nie może to prowadzić do instrumentalizacji prawa. Wbrew bowiem twierdzeniom Strony skarżącej fakt, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren, na którym planowana jest inwestycja, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie oznacza, iż organ, rozpatrując możliwość zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego zwolniony jest z oceny inwestycji pod kątem zarządzania ryzykiem powodziowym. Zgodność planowanego zamierzenia z ustaleniami planu nie zwalnia automatycznie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Poza tym plan miejscowy był uchwalany wcześniej, nie uwzględniał owych map zagrożenia powodziowego. Bez znaczenie dla przeprowadzonej oceny pozostaje wiec złożona przez Stronę skarżącą deklaracja zastosowania środków technicznych, zabezpieczających planowany obiekt przed skutkami powodzi. Deklarowana gotowość zastosowania przy budowie inwestycji takich rozwiązań technicznych, nie wyczerpuje bowiem ani warunków zabezpieczenia przez powodzią, ani nie realizuje celów wskazanej tzw. Dyrektywy przeciwpowodziowej. Reasumując, w przedmiotowej sprawie nie ma więc znaczenia fakt, że inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w pierwszej kolejności należy uwzględnić zapisy aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa Prawo wodne. Jakkolwiek może to uniemożliwiać wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie miejscowym, niemniej tego rodzaju skutku nie można kwalifikować jako naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawo własności, pomimo silnej ochrony przewidzianej w Konstytucji RP nie jest prawem o charakterze absolutnym, czego wyrazem jest dopuszczalność jego ustawowego ograniczania (por. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zasadność ograniczenia praw właściciela w celu zapewnienia ochrony ważnego interesu społecznego – w niniejszej sprawie bezpieczeństwa powodziowego – nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości. Co więcej, z racji wykazania przez Organy obiektywnych przeszkód do realizacji planowanej inwestycji, odmowa udzielenia wnioskowanego zwolnienia nie nosi znamion naruszenia konstytucyjnego uprawnienia do bycia traktowanym przez organy administracji na równi z innymi podmiotami prawa, pomimo tego że działka nr [...] znajduje się na terenie, na którym występuje zabudowa. Zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nie jest bowiem tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia i stosowania prawa. Podkreślić w tym kontekście należy, że ocena dopuszczalności zabudowy działek sąsiednich była przedmiotem odrębnych postępowań. Przedmiot kontroli sądu administracyjnego stanowi zaś legalność działania organów w konkretnej sprawie, a nie generalna kontrola ich funkcjonowania, przy wykonywaniu zadań wynikających z ich kompetencji. Sąd, nie mając uprawnień do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie mógłby przy tym zająć stanowiska, czy zwolnienie od zakazów w powoływanych sprawach tyczących działek sąsiednich, było dokonane w identycznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych. Strona skarżąca nie rozwinęła bowiem szczegółowo swej argumentacji w tym zakresie. Na marginesie jedynie wskazać należy, że Organowi rozstrzygającemu na podstawie art.88l ust. 2 Prawa wodnego, a zatem działającemu w ramach uznania administracyjnego, nie sposób odmówić prawa do weryfikowania swej praktyki orzeczniczej (nawet z liberalnej na bardziej rygorystyczną) w obliczu zmiany stanu prawnego (niedawno bowiem zostały opracowane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej mapy zagrożenia powodziowego). Nieweryfikowalny okazał się zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.