IV SA/Wa 2465/16

Dnia 19 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi I. G., E. K., Z. K., B. M. i L. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z.K., I. G., E. K., L. M. oraz B.M. - reprezentowanych przez r. pr. J.R., od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., ustalającej na ich rzecz odszkodowanie - uchylił ww decyzję Starosty[...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. B. i Z. małżonkowie K. działając w imieniu własnym oraz E. i W. małżonków K., L. M. oraz I. G., wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005 r. wystąpili do Starostwa [...] o ustalenie wysokości odszkodowania za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 189 m2 z obr. [...], zajęty pod część drogi publicznej (gminnej) - ul. [...] w J., Zgodnie z treścią decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. powyższa działka gruntu przeszła na własność Gminy-Miasta J.z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła ona współwłasność I. G., E. K., L. M. i Z. K. na podstawie prawomocnych postanowień spadkowych Sądu Rejonowego w O. I Wydział Cywilny z dnia [...] maja 1988 (sygn. akt [...]) oraz z dnia [...] października 1990 r. (sygn. akt [...]). Natomiast, jako spadkobiercy zmarłej w dniu [...] września 2003 r. wnioskodawczyni L.M., postanowieniem Sądu Rejonowego w O. Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2005 r. (sygn. akt [...]) ujawnieni zostali: L.M. i B. M. Organ I instancji, celem rozpoznania przedmiotowego wniosku, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego przejętej nieruchomości. Operat sporządzony został w dniu [...] grudnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R.S., na podstawie którego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz wnioskodawców w łącznej wysokości 58.100,00 zł. Od ww decyzji Burmistrz Miasta [...] kwestionując prawidłowość sporządzenia wyceny przedmiotowej nieruchomości wniósł odwołanie jednocześnie informując, że pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Gmina wystąpiła do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego R. S.. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, mając na uwadze negatywną opinię ww operatu, wydaną przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] lutego 2014 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego A. W.. Nowy operat szacunkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w kwotę 24.948,00 zł, której nie zaakceptowali poprzedni jej właściciele. W wyjaśnieniach złożonych na piśmie, a także podczas rozprawy administracyjnej biegły, odnosząc się do powyższych zarzutów, nie uznał ich za słuszne oraz odmówił uzupełnienia operatu szacunkowego. Wobec powyższego pismem z dnia [...] listopada 2015 r. pełnomocnik poprzednich właścicieli nieruchomości wystąpił do Starosty [...] o niedopuszczenie jako dowodu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, operatu sporządzonego przez A.W., którego aktualność potwierdzona została w dniu [...] października 2015 r., a dopuszczenie operatu z dnia [...] lutego 2015 r. wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego G. K., na zlecenie skarżących, jako pełnowartościowego dowodu w sprawie, który określił wartość przedmiotowej nieruchomości w wysokości 56.154,00 zł. Ostatecznie Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 24.948,00 zł., nie uwzględniając jako dowodu w sprawie złożonego operatu prywatnego biegłego G.K.. Skarżący ponownie złożyli odwołanie, kwestionując prawidłowość sporządzenia wyceny przedmiotowej nieruchomości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez ustalenie odszkodowania w łącznej wysokości 56.154,00 zł. wg operatu wykonanego przez rzeczoznawcę – G.K.. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją nr [...] z dnia [...]lipca 2015 r. uchylił ww decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając, że ww operat z dnia [...] października 2014 r., na podstawie którego ustalono odszkodowanie, nie może być przyjęty jako dowód w sprawie z uwagi na znajdujące się w nim nieprawidłowości. Wojewoda [...] odniósł się również do kontroperatu z dnia [...] lutego 2015 r., w którym stwierdził brak czytelnego opisu ocen cech rynkowych. Starosta [...] ponownie rozpatrując sprawę zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego A. W. o potwierdzenie aktualności operatu. W dniu [...] października 2015 r. biegły potwierdził aktualność dokonanej wyceny z dnia [...] października 2014 r. Wobec powyższego Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., ustalił na jego podstawie odszkodowanie w łącznej wysokości 24.948,00 zł oraz przyznał je skarżącym w stosownych do ich udziałów wysokościach. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli skarżący kwestionując prawidłowość sporządzenia wyceny przedmiotowej nieruchomości. Ich zdaniem nieuprawnione było potwierdzenie aktualności kwestionowanego operatu, gdyż nowa decyzja podzieliła w wielu aspektach wadliwość starej decyzji. Zdaniem skarżących, Starosta [....] mając na uwadze zarzuty skarżących i wskazania Wojewody [...], powinien był oprzeć swoją decyzję albo na operacie biegłego G.K. przedstawionym przez skarżących albo zlecić wykonanie nowej wyceny. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu odwołania i zbadania akt sprawy stwierdził, iż przy piśmie z dnia [...] maja 2016 r. pełnomocnik skarżących przekazał Wojewodzie [...] wniosek dowodowy wraz z opinią Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., dotyczącą operatu szacunkowego z dnia [...] października 2014 r., przez rzeczoznawcę majątkowego A. W.. Zespół Oceniający Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w L. ocenił opiniowany operat negatywnie, jako naruszający przepisy prawa dotyczące wyceny nieruchomości art. 153 ust. 1 i art. 175 ust. 1 w związku z przepisami działu IV rozdziału 1 oraz działu V rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy wykonawcze ustawy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w szczególności § 4 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt 5, 7, 9). Stąd też zdaniem Zespołu Oceniającego nie mógł on stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Gminę Miasto [...]. Mając na uwadze powyższe stanowisko, Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją uchylił powyższą decyzję Starosty wskazując na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania odszkodowawczego mając na uwadze wskazane zalecenie ww opinii Zespołu Rzeczoznawców Majątkowych. Ze skargą na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpili Z.K., I.G., E. K., L. M. oraz B. M., reprezentowani przez pełnomocnika r.pr. J. R., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz - na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o zobowiązanie Wojewody [...] przez Sąd do wydania decyzji uchylającej decyzję Starosty [....] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i orzekającej co do istoty sprawy poprzez ustalenie należnego odszkodowania w łącznej wysokości 56.154,00 zł. w oparciu o operat szacunkowy złożony przez Skarżących. W uzasadnieniu skargi m.in. wskazali, że złożony do akt sprawy operat szacunkowy z dnia 23 lutego 2015 r., nie został w decyzji Wojewody [...] przez niego uwzględniony a operat ten, przygotowany z inicjatywy skarżących, jest również pełnoprawnym dowodem i jako taki może być podstawą do ustalenia odszkodowania. W ocenie skarżących Wojewoda [...] dysponował informacjami niezbędnymi dla ustalenia wysokości należnego im odszkodowania, co oznacza, że w niniejszej sprawie brak było podstaw dla uchylenia decyzji Starosty [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tym samym wniosek o zobowiązanie przez Sąd Wojewody [...] do wydania decyzji uchylającej decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i orzekającej co do istoty sprawy poprzez ustalenie należnego odszkodowania w łącznej wysokości 56.154,00 zł. jest zasadny i zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ decyzja Wojewody Mazowieckiego nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sąd wydając orzeczenie uznał, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga podlegała oddaleniu. Podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy. Odszkodowanie winno zostać ustalone zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ugn. po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania następuje zgodnie z wymogami przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz.2109) zmienionego rozporządzeniem z dnia 14 lipca 201 lr. (Dz. U. z 201 lr. nr 165 poz.985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn. W sprawie niniejszej odszkodowanie zostało ustalone przez organ w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego A.W. z dnia [...] października 2014 r., którego aktualność potwierdzona została w dniu [...] października 2015 r. Jednakże, na skutek sporządzenia przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. opinii podważającej prawidłowość ww operatu szacunkowego, automatycznie stracił on swoją ważność i traktuje się go tak jakby w ogóle nie został sporządzony. Wobec powyższego nie może stanowić podstawy do dokonania czynności prawnych, dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za ww. nieruchomość. W sytuacji zakwestionowania operatu szacunkowego w trybie przepisu art. 157 ugn. dotychczasowy, badany operat automatycznie traci bowiem charakter opinii wiążącej dla organu dla ustalenia wartości nieruchomości, od dnia jego sporządzenia. Stąd też w takiej sytuacji konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania odszkodowawczego, w tym oczywiście zlecenie, przez organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze, sporządzenia nowego operatu szacunkowego, które może być przeprowadzone wyłącznie przez ten organ albowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W realiach sprawy niniejszej, zgodnie z art. 138 §2 kpa. organ odwoławczy winien był zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, co prawidłowo uczynił. Nie jest bowiem możliwe dokonanie tej czynności w oparciu o art. 136 k.p.a., z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma znaczenie kluczowe do organów orzekających i dla podmiotów występujących o ustalenie odszkodowania. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią ww art. 130. 2 ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Przy czym, należy pamiętać, że w przypadku prowadzenia postępowania odszkodowawczego, jak w sprawie niniejszej za wywłaszczoną nieruchomość, to organ jest gospodarzem prowadzonego postępowania i to on decyduje komu zleca jego sporządzenie. Przedłożona przez skarżących opinia jako dokument prywatny stanowi jedynie dowód tego, co zostało w niej wyrażone i nie może stanowić podstawy ustalającej wysokość odszkodowania. Może być uwzględniona ewentualnie pomocniczo przy analizie opinii sporządzonej na zlecenie organu, o ile taka jest np. przez strony kwestionowana. Nie może natomiast stanowić samoistnej podstawy do ustalenia i tym samym wypłacenia przez organ odszkodowania. Należy mieć też na uwadze, że organ I instancji przed wydaniem decyzji zapoznał się z jej treścią i nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia, co oznacza, iż nie zgodził się z jej konkluzjami. Niezależnie od powyższego, co wyżej podniesiono, taki skrót proceduralny nie jest możliwy albowiem przeczyłby zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy mieć na uwadze, ze poza skarżącymi, żywotnie zainteresowanym jest też podmiot zobowiązany do wypłacenia odszkodowania i jego interes prawny jest nie mniej ważny niż byłych właścicieli. A zatem dopuszczenie przez organ II instancji jako dowód operatu sporządzonego w obecnym stanie prawnym i merytoryczne rozstrzygnięcie, po pierwsze byłoby nieuprawnione a po drugie pozbawiałoby strony możliwości odwołania się od takiej decyzji, z uwagi na ostateczny charakter rozstrzygnięć organów odwoławczych. Przeczyłoby istocie normy wyrażonej w art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.