IV SA/Wa 2466/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.),, asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006r. sprawy ze skargi Firmy Handlowo-Usługowej "Z." M., K., G. Spółki Jawnej na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia danych ze zbioru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz F.U.H. Z. M., K., G. Spółki Jawnej kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2005r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2004 r. [...] w sprawie wyrażenia zgody na udostępnienie firmie Usługowo Handlowej "Z." S.C danych ze zbioru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Dnia [...] marca 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję w sprawie wyrażenia zgody na udostępnienie Firmie Usługowo – Handlowej "Z." S.C. danych ze zbioru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był obowiązujący w tej dacie art. 44 i ust. 4 w związku z art. 44 h ust.7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz.U z 2001r nr 87, poz. 960 ze zm.). Wydając tę decyzję Minister uznał, że firma Usługowo Handlowa "Z." s.c jest podmiotem realizującym określone w przepisach prawa zadania publiczne a ponadto spełnia warunki określone w art. 44h ust. 7 w\w ustawy dopuszczające udostępnienie danych za pomocą urządzeń do transmisji danych. W trakcie postępowania wszczętego z urzędu o stwierdzenie nieważności tej decyzji Minister stwierdził, że w myśl postanowień art. 44 h ust. 4 ustawy brak było podstaw prawnych do uznania firmy j "Z." S.C. za inny podmiot realizujący zadania publiczne. W związku z tym decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 2004 r. 12.09.2004 r. wpłynęło do Ministra pismo Firmy Usługowo- Handlowej "Z." s.c. adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zatytułowane "Skarga na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji" z dnia [...].08.2005r., które to pismo zostało potraktowane przez Ministra jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy albowiem wydając decyzję Minister błędnie pouczył stronę o przysługującym jej prawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zamiast – zgodnie z treścią art. 127§3 kpa o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ wskazał, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Rozpoznając zatem ponownie sprawę Minister twierdził, że zgodnie z treścią art. 44 h ust. 7 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji dane ze zbioru PESEL można było udostępniać za pomocą urządzeń do transmisji danych tylko podmiotom enumeratywnie wymienionym w ust. 1 oraz w ust. 2 pkt. 1 tej ustawy bez konieczności składania pisemnego wniosku o udostępnienie danych jeżeli zostaną spełnione określone w tym przepisie warunki. W myśl tego przepisu dane mogły być udostępnione innym państwowym i komunalnym jednostkom administracyjnym oraz podmiotom w zakresie potrzebnym do realizowania zadań publicznych określonych w przepisach prawa.A zatem podstawową przesłanką udostępniania danych z tego zbioru za pomocą urządzeń do teletransmisji danych podmiotom innym niż wymienione w art. 44h ust. 1 pkt. 1-3 i 5 w\w ustawy oprócz spełnienia wymogów określonych w art. 44h ust. 7 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest konieczność realizowania przez te podmioty zadań publicznych określonych przepisami prawa. Enumeratywne wyliczenie podmiotów oraz wymóg spełnienia jednocześnie warunków wymienionych w art. 44 h ust. 7 nakłada na Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązek ścisłego przestrzegania tych przepisów. Jak wynika z postanowień umowy zawartej pomiędzy spółką "Z." a Miastem W. przedmiotem umowy jest wykonywanie kontroli uprawnień pasażerów do korzystania z usług lokalnego transportu zbiorowego w W. oraz prowadzenie windykacji za przejazdy bez biletu. Działalność ta nie może być uznana za realizowanie działań publicznych określonych przepisami prawa albowiem nie nadają jej takiego charakteru przepisy ustawy – Prawo przewozowe w szczególności przepis art. 33a tej ustawy. Organ wskazał także, że nie znajduje uzasadnienia powoływanie się przez stronę na fakt, iż wykonuje zadania publiczne na podstawie umowy zawartej z Miastem bowiem w umowie tej nie ma żadnego zobowiązania firmy Usługowo-Handlowej "Z." do realizacji zadań własnych gminy w szczególności w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Nadto z postanowień tej umowy nie wynika aby z tytułu realizacji działań z niej wynikających firmie tej przysługiwała dotacja na pokrycie kosztów związanych z realizacją zadań publicznych w imieniu i na rzecz Miasta W.. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia aby firma Usługowo- Handlowa była podmiotem wykonującym zadania publiczne a zatem nie zostały spełnione przesłanki określone w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych dotyczące udostępniania danych z bazy PESEL. Dodatkowo organ podniósł, że z ustawy o ochronie danych osobowych wynika, że każda osoba ma prawo do tego, żeby jej dane osobowe były przetwarzanie legalnie oraz należycie chronione a uprawnieniom tym na gruncie ustawy odpowiadają konkretne obowiązki po stronie administratora danych. Udostępnianie danych Firmie "Z." za pomocą urządzeń do transmisji danych w sytuacji, gdy nie zostały spełnione warunki określone w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowiłoby zatem również naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych. W tej sytuacji organ stwierdził, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia [...].03.2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156§1 pkt. 2 kpa. Firma Usługowo-Handlowa "Z." złożyła skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi Z. nie podzieliła stanowiska organu co do tego, że nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Skarżąca podniosła, że wykonywane przez nią czynności mieszczą się w definicji zadań publicznych, nie budzi bowiem wątpliwości, że zapewnienie gminie właściwej komunikacji miejskiej zbiorowego transportu lokalnego jest zadaniem publicznym. Wynika to jednoznacznie z ustawy o samorządzie gminnym ( art. 7 w zw. z art. 9 ust. 4). Ustawa ta stanowi, że zadaniami użyteczności publicznej są zadania własne gminy określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Takim zadaniem własnym są sprawy obejmujące lokalny transport zbiorowy. Zatem wszelkie czynności związane z wykonywaniem tego działania są czynnościami z zakresu działań publicznych również kontrola biletów w środkach komunikacji miejskiej i windykacja należności. W ocenie skarżącej taka definicja zadań publicznych wynika również że statutu Zarządu Transportu Miejskiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie ad uzna, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzających ja decyzji organu I instancji, choć z innych przyczyn niż w niej wskazanych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.( m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717, ). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, zamiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowo administracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4.03.2004 IVSA 3121\02 Lex 156916). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona do sądu decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana w postępowaniu nieważnościowym, przy czym organ stwierdził, że wydając kontrolowaną w tym postępowaniu decyzję z dnia [...].03.2004 r. doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 44h ust. 7 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych -w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią tego przepisu w jego brzmieniu z dnia [...].03.2004r. podmiotom, o których mowa w ust. 1 oraz w ust. 2 pkt 1, ( tj. organom administracji publicznej, sądom, prokuraturze, organom Policji, Straży Granicznej, Służbie Więziennej, Wojskowym Służbom Informacyjnym, Żandarmerii Wojskowej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i strażom gminnym (miejskim), organom kontroli skarbowej i wywiadu skarbowego, innym państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym oraz podmiotom - w zakresie potrzebnym dla realizowania zadań publicznych określonych w przepisach prawa) -dane można udostępniać za pomocą urządzeń teletransmisji danych, bez konieczności składania pisemnego wniosku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli spełnią łącznie następujące warunki: 1) posiadają urządzenia umożliwiające identyfikację osoby uzyskującej dane w systemie oraz zakresu, daty i celu ich uzyskania, 2) posiadają zabezpieczenia techniczne i organizacyjne uniemożliwiające wykorzystanie danych niezgodnie z celem ich uzyskania, 3) uzyskanie danych jest uzasadnione specyfiką lub zakresem wykonywanych zadań albo prowadzonej działalności. Organ administracji stwierdzając nieważność kontrolowanej decyzji przyjął, że Firma Usługowo-Handlowa "Z." nie spełniała w dacie wydania decyzji wymogów określonych w cytowanym przepisie albowiem nie była podmiotem "realizującym zadania publiczne określone w przepisach prawa." Uzasadniając to stanowisko organ przyjął, że realizowanie zadań publicznych nie zostało przekazane umową zawartą pomiędzy tym podmiotem a Miastem W., którą zlecono jedynie zadania związane z wykonywaniem kontroli uprawnień pasażerów do korzystania z usług lokalnego transportu zbiorowego w W. oraz prowadzenia windykacji za przejazdy bez biletu oraz że realizacja takich zadań nie wynika z przepisów ustawy - Prawo przewozowe. Skarżąca zarówno we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak i w skardze polemizuje z tym stanowiskiem wskazując, że spełnia wymogi podmiotu działającego w interesie publicznym. Rozstrzygnięcie tej kwestii tj. czy "Z." korzystając z danych ze zbioru PESEL realizowała zadania publiczne wymaga, zatem dokonania interpretacji tego pojęcia. Innymi słowy - dla prawidłowej oceny powyższej kwestii niezbędne jest dokonanie wykładni przepisu art. 44h ust. 2 pkt. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu z dnia 22.03.2004 r. w zakresie pojęcia "podmiotu realizującego zadania publiczne". Kwestia ta 0prawidlowa interpretacja tego pojęcia - miałaby z pewnością priorytetowe znaczenie w sytuacji rozpoznawania wniosku "Z." o udostępnienie danych ze zbioru PESEL w trybie zwykłym, kiedy to organ miał obowiązek zbadania zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 44 h ust. 7 w zw. z ust. 2 omaw. ustawy nie może przy tym ujść uwadze, że rozstrzygniecie organu w tym zakresie miało charakter uznaniowy ( poprzez użycie przez ustawodawcę określenia "może"). Uzasadnienie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji jest wprawdzie lakoniczne jednakże z jego treści wynika, że organ przed wydaniem decyzji stwierdził, że podmiot ubiegający się o udostępnienie danych spełnia warunki niezbędne do korzystania z tych danych. Zestawienie treści tej decyzji z normą prawną, w oparciu, o którą została ona wydana nie stoi w rażącej sprzeczności a ewentualne naruszenie przepisu prawa poprzez odmienną niż uczynił to organ wydają decyzję dnia [...].03.2004 r. wykładnię pojęcia podmiotu realizującego zadania publiczne nie może-w świetle powyższych rozważań – być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Innymi słowy – Sąd nie podzielił poglądu organu orzekającego w niniejszej sprawie, że dokonanie odmiennej oceny charakteru podmiotu składającego wniosek o udostępnienie danych ze zbioru PESEL mogło uzasadniać przyjęcie stanowiska, że decyzja z dnia [...].03.2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Reasumując powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 156§1 pkt. 2 kpa a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji decyzje te jako wadliwe należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c. art. 135 i 152 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.