IV SA/Wa 2466/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o likwidację zabudowy rowu - uchyla zaskarżoną decyzję - Starosta L. decyzją z [...] grudnia 2014 r. orzekł o nieuwzględnieniu wniosku E. S. w sprawie likwidacji zabudowy rowu na długości ok. 49 m oraz udrożnienia pozostałej części rowu położonego w granicy działek ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] w gminie W. W uzasadnieniu decyzji Starosta L. podniósł m. in., że: - E. S. wystąpiła do Starosty L. o nałożenie na stosowny podmiot obowiązku pogłębienia i udrożnienia rowu przebiegającego między przedmiotowymi działkami; na późniejszym etapie postępowania wniosła również o likwidację zabudowy tego rowu; - przedmiotowy rów nie jest rowem melioracyjnym, ponieważ nie figuruje w wykazach ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (Dz. U. z 2005 r. Nr 7, poz. 55); - na początku lat 70-tych XX w. przedmiotowy rów został zabudowany na dł. 51,7 m rurą kamionkową o średnicy 180 mm; na dalszym odcinku jest niezabudowany (otwarty); jest drożny - zapewnia swobodny przepływ wody; jego zabudowa zaczyna się u wlotu umieszczonego w rowie przydrożnym drogi gminnej; woda pochodząca z odwodnienia gruntów rolnych i z zabudowań gospodarczych położonych powyżej nieruchomości należącej do E. S. spływa powierzchniowo do rowu przydrożnego, a następnie przepustem do przedmiotowego rowu, powodując podczas dużych opadów podtapianie nieruchomości E. S. Odwołanie od decyzji Starosty L. wniosła E. S. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił decyzję organu I. instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I. instancji nie wyjaśnił: 1. funkcji przedmiotowego rowu wskazując, że: a) nie ma znaczenia, czy był on wykonany jako melioracyjny rów szczegółowy ani czy znajduje się w ewidencji melioracyjnych urządzeń wodnych szczegółowych; b) decyduje ona o zastosowaniu w sprawie jednego z dwóch trybów - z art. 64b albo art. 77 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), zwanej dalej "P.w."; z kolei możliwość legalizacji wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego (zabudowy rowu) reguluje art. 64a ust. 5 P.w. (zabudowa rowu nastąpiła w latach 70-tych XX w., gdy nie było obowiązku uzyskania tego rodzaju pozwolenia - obowiązek taki istnieje od 1 stycznia 2002 r.); 2. przyczyny podtapiania nieruchomości E. S. (czy jest nią zabudowany rurą rów z uwagi na zbyt małą średnicę rury) podnosząc, że w postępowaniu przed organem I. instancji nie badano, czy nie objęty postępowaniem rów przydrożny wraz z przepustem ma wpływ na istniejący system odwodnienia terenu w obrębie [...] oraz czy na terenie tego obrębu zlikwidowano bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodne - rowy; organ odwoławczy nie jest w stanie zająć stanowiska w tej sprawie z uwagi na brak w aktach sprawy mapy obrębu [...] z naniesionymi urządzeniami wodnymi oraz brak dokumentów potwierdzający stan prawny stron postępowania do którejkolwiek działki objętej postępowaniem. W skardze na tę decyzję S. W. wskazał, że: 1. decyzja organu I. instancji zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne - określono, że przedmiotowy rów nie jest rowem melioracyjnym i wskazano, z jakiego terenu odprowadza wody; 2. w związku z przedmiotem wniosku E. S. organ I. instancji słusznie ograniczył zakres postępowania do jego zakresu (przedmiotowego rowu między działkami ew. nr [...] i [...]) i załatwił sprawę w tym zakresie; nie ma potrzeby analizowania sprawy w szerszym zakresie - czy inne rowy w obrębie [...], w tym rów przydrożny, zostały zasypane; kwestie te, jako wykraczające poza wniosek strony, mogą być rozpatrywane w innych postępowaniach. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wada kontrolowanego rozstrzygnięcia polega na wydaniu go z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skorzystanie z art. 138 § 2 K.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji (art. 136 K.p.a.). Odnośnie pierwszej przyczyny uchylenia decyzji (niewyjaśnienie funkcji przedmiotowego rowu) należy podnieść, że rację ma organ odwoławczy, że brak ujęcia przedmiotowego rowu w prowadzonej na podstawie art. 70 ust. 3 P.w., ewidencji urządzeń melioracji wodnych nie przesądza, że nie jest on urządzeniem melioracji wodnych. Ewidencja ta jest co prawda na bieżąco aktualizowana (§ 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów), ale żaden przepis nie stanowi, aby wpis do niej miał charakter konstytutywny co do kwalifikacji danego rowu do urządzeń melioracji wodnych. W związku z powyższym otwarta pozostaje kwestia, czy przedmiotowy rów jest urządzeniem wodnym czy urządzeniem melioracji wodnych. Nie mogło to jednak stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie zakwestionował ustalenia organu I. instancji, że przedmiotowy rów zapewnia swobodny przepływ wody ani nie nakazał ponownego zbadania tej okoliczności w kontekście niepełnego materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie uznał więc, że jest on nienależycie utrzymywany (art. 64b P.w.) bądź nie jest wykonywany obowiązek jego utrzymywania (art. 77 P.w.), a tylko w takiej sytuacji mogłoby być ewentualnie uzasadnione zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Rację miał co prawda organ odwoławczy, że istnieją dwa tryby postępowania (z art. 64b i 77 P.w.), ale to, który z nich znajdzie zastosowanie, jest istotne jedynie w razie zajścia przesłanki nienależytego utrzymywania rowu bądź niewykonywania obowiązku jego utrzymywania. W sprawie nie ma zastosowania art. 64a ust. 5 P.w. przewidujący możliwość legalizacji wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego (zabudowy rowu), skoro organ odwoławczy nie podważa ustalenia, że zabudowę rowu wykonano w latach 70-tych XX w., gdy nie było obowiązku uzyskania tego rodzaju pozwolenia. W kwestii tej nie wskazano, co należałoby wyjaśnić. Odnosząc się zaś do drugiej przyczyny uchylenia decyzji (niewyjaśnienie przyczyny podtapiania nieruchomości E. S. w związku z niezbadaniem działania rowu przydrożnego oraz kwestii istnienia w obrębie [...] innych rowów) należy wskazać, że w sytuacji niezakwestionowania ustaleń organu I. instancji co do prawidłowości utrzymywania przedmiotowego rowu, w sprawie nie może mieć znaczenia badanie całokształtu stosunków wodnych w obrębie [...] (w tym badanie działania rowu przydrożnego i ewentualnie innych rowów). Stanowić to mogłoby natomiast przedmiot odrębnego postępowania (w trybie art. 29 ust. 3 P.w.). Z tego powodu, na obecnym etapie sprawy, nie było konieczności uzupełniania materiałów w tym zakresie, np. o mapy oraz dokumenty wskazujące stan prawny nieruchomości z obrębu [...]. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, może się sprowadzać wyłącznie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. W tym kontekście należy zaznaczyć, że uchylenie zaskarżonej decyzji nie oznacza samo przez się, że postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Oznacza jedynie, że z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji nie było podstaw do uchylenia orzeczenia Starosty L., a sprawa w stosownym zakresie musi być zbadana przez organ odwoławczy ponownie, z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w niniejszym orzeczeniu. Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.