IV SA/Wa 2467/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. (dawniej Stowarzyszenia O.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony - oddala skargę - Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2007 roku, Nr (...) Prezydent W.odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia O. do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym z wniosku "B."Sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu biurowo - usługowo - handlowego z parkingami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, drogami pożarowymi, parkingami naziemnymi i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew.(...) i części działki nr ew. (...) z obrębu (...) położonych przy ul. (...) w W., Dzielnicy M. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent W. stwierdził, że ze statutu Stowarzyszenia wynika, iż celem Stowarzyszenia jest: * Ochrona istniejących obiektów historycznych na terenie W., * Podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno - urbanistycznych W., * Ochrona i rozwój terenów zielonych, parków i pomników przyrody W., * Dbanie o estetykę i właściwe utrzymanie terenów zielonych o szczególnym znaczeniu dla historii W. Obszar inwestycji położony jest na terenie przeznaczonym docelowo do przekształceń. Teren nie podlega przepisom ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568). Teren ten nie znajduje się również na terenie zielonym, parkowym lub w sąsiedztwie pomników przyrody. Nie wpływa też na układ urbanistyczny Dzielnicy M. W tej sytuacji zdaniem Prezydenta brak jest podstaw do dopuszczania Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło Stowarzyszenie O. podnosząc zarzut, że zaskarżone postanowienie narusza prawo Stowarzyszenia jako organizacji społecznej do brania udziału w postępowaniu, które jest przedmiotem zainteresowania Stowarzyszenia ze względu na jego cele statutowe. Jednym z celów Stowarzyszenia jest podejmowanie działań mających na celu zachowanie walorów architektoniczno - urbanistycznych W. Położenie inwestycji w obszarze, na którym dominuje zabudowa przemysłowa w żaden sposób nie uzasadnia odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie zamierza jedynie monitorować prowadzone postępowania, aby zapewnić jak najlepszy ich wynik zgodny z interesami mieszkańców W. Stowarzyszenie jest dopuszczane do podobnych postępowań dotyczących wielu nieruchomości w W. niezależnie od tego jakiej inwestycji dotyczą. Odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu jest zdaniem Stowarzyszenia przejawem niedopuszczalnej arbitralności w działaniu organu administracji. Postanowieniem z dnia (...) października 2007 roku, Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia (...) czerwca 2007 roku. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenia O.jest art. 31 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. W niniejszej sprawie żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie uzasadniło celami statutowymi. Wskazało bowiem, iż jest organizacją społeczną, której statutowym celem są działania podejmowane w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych W. Stosownie natomiast do przepisu art. 31 § 1 pkt 2 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z przepisu tego wynika więc, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji Sygn. akt IV SAM/a 2467/07 społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny (por. Komentarz do art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Pierwsza z wymienionych przesłanek jest zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie spełniona. Organizacja wystąpiła z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie, która dotyczy innej osoby, a nie interesu prawnego lub obowiązku organizacji społecznej. Rozważając spełnienie drugiej przesłanki organ podniósł, że zdaniem doktryny musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Postanowienia statutu organizacji społecznej, które winny uzasadnić jej udział w postępowaniu administracyjnym nie muszą być precyzyjne. Organ administracji decydujący o dopuszczeniu organizacji do toczącego się postępowania (lub wszczynając je na żądanie tej organizacji) nie może jednak ograniczyć się do lakonicznego uzasadnienia działalnością organizacji np. na rzecz ochrony środowiska. Cel ten musi pozostawać bowiem w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. Kolegium podniosło także, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia O. do udziału na prawach strony w postępowaniu wskazując, że ze statutu wnioskujących nie wynika wystarczające uzasadnienie, przemawiające za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu. Stowarzyszenie wskazało na cel określony w statucie pod nazwą podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno - urbanistycznych Sygn. akt IV SA/Wa 2467/07 W. Organ pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, iż obszar inwestycji położony jest na takim terenie, który docelowo przeznaczony jest do przekształceń, nie znajduje się na terenie zielonym, parkowym, i w sąsiedztwie pomników przyrody, jak również nie wpływa na układ urbanistyczny Dzielnicy M. Organ pierwszej instancji stwierdził, że cele określone w statucie organizacji społecznej nie uzasadniają jej udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że między celami organizacji społecznej, a przedmiotem tej konkretnej sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej nie istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym. Kolegium podniosło, że cel statutowy Stowarzyszenia i stanowisko wyrażone w odwołaniu - że Stowarzyszenie zamierza jedynie monitorować prowadzone postępowania, aby zapewnić jak najlepszy ich wynik, zgodny z interesem mieszkańców W. - nie wykazuje powiązania w sensie prawnym lecz w sensie faktycznym. Drugim elementem legitymującym żądanie organizacji społecznej do dopuszczenia do udziału w postępowaniu, który musi wystąpić jest zgodność tego żądania z interesem społecznym. W doktrynie można spotkać się z twierdzeniem, że "organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesem stron. (W. Dawidowicz - Zarys procesu administracyjnego). W sprawie istnieją strony, które prezentują sporne interesy. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego. Stwierdzenie zawarte w odwołaniu, że "Stowarzyszenie zamierza jedynie monitorować prowadzone postępowania, aby zapewnić jak najlepszy wynik, zgodny z interesem mieszkańców W." także nie wypełnia przesłanki z art. 31 § 2 kpa, tj., że za dopuszczeniem organizacji do udziału w tym konkretnym postępowaniu przemawia interes społeczny. Nie jest także żadnym argumentem przemawiającym za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w tej konkretnej sprawie stwierdzenie Stowarzyszenia podniesione w zażaleniu, że "Stowarzyszenie jest dopuszczane do udziału w podobnych postępowaniach dotyczących wielu nieruchomości na obszarze W., niezależnie od tego jakich Sygn. akt IV SA/Wa 2467/07 inwestycji dotyczą te postępowania". Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że Stowarzyszenie nie wypełniło przesłanek z art. 31 § 1 ust. 2 kpa i organ pierwszej instancji słusznie orzekł o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowania ww. Stowarzyszenia na prawach strony. Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 31 § 5 kpa organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracyjnego przedstawić temu organowi swój pogląd, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie O. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia postanowienia organów obu instancji są rażąco sprzeczne z prawem, a ich uzasadnienia są całkowicie pozbawione logiki. Obowiązek dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu wynika w sposób oczywisty z celów statutowych Stowarzyszenia. Stowarzyszenie dopuszczane jest do udziału w bardzo wielu postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy na terenie W., a wydanie w tym przedmiocie postanowienia odmownego i jego utrzymanie w mocy przez Kolegium jest zachowaniem kuriozalnym i nie ma żadnego uzasadnienia. Stanowi także przejaw niedopuszczalnej arbitralności w działaniu organów administracji. W ocenie skarżącego organy obu instancji potraktowały przepis art. 31 kpa tak, jakby stanowił on podstawę do całkowitej uznaniowości, jeśli chodzi o kwestię dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżącego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny. Udział organizacji społecznej jest konieczny, gdyż ma miejsce kształtowanie całkowicie nowej zabudowy znaczącej części W. Nie może to być pozostawione jedynie w gestii urzędników i inwestorów. Nie ulega wątpliwości, że w interesie społecznym, w szczególności mieszkańców Dzielnicy M. leży, aby zostały zachowane istniejące walory architektoniczno - urbanistyczne tej części miasta. Ponadto za dopuszczeniem przemawiają cele statutowe Stowarzyszenia, w szczególności cel określony w § 5 ust. 2 Statutu Stowarzyszenia, jakim jest "podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych W". Zdaniem Stowarzyszenia zastosowanie winien mieć pogląd prof. dr. hab. Sygn. akt IV SA/Wa 2467/07 Janusza Borkowskiego, iż "każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia do niego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania czy też ze względu na jego wynik. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby będzie legitymowana tymi postanowieniami statutu, które określają cel działania całej organizacji oraz jej organów" (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1998 r., Wyd. 2, s. 261 - 262). Położenie inwestycji na terenie nie objętym ochroną prawną na podstawie ustawy a dnia 23 lipca 2007 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz okoliczność, że inwestycja nie znajduje się na terenie zielonym, parkowym, ani w sąsiedztwie pomników przyrody nie stanowi żadnego argumentu przemawiającego za odmową dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Zostało to wprost stwierdzone m. in. w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2007 roku, znak (...). Postanowieniem tym Kolegium uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia (...) lipca 2007 roku nr (...) o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie inwestycji przy ul. (...) na terenie Dzielnicy S. w W. i orzekło o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie zostały więc spełnione przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto za uczestnictwem Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu przemawia fakt, że dla obszaru, na którym jest położony teren inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określałby sposób zagospodarowania, a zatem organizację społeczną, jaką jest Stowarzyszenie O. należy za stojącą na straży interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. W dniu 1 lutego 2008 r. do akt sprawy wpłynęło pismo pełnomocnika uczestnika postępowania "B." Sp. z o.o. W piśmie podkreślono m.in. że zgodnie z informacjami uzyskanymi w wyszukiwarce podmiotów Sygn. akt IV SA/Wa 2467/07 w Krajowym Rejestrze Sądowym na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości, Stowarzyszenie z siedzibą w W., ul.(...), jest zarejestrowane pod numerem KRS (...). Prezesem zarządu jest A. P. Członkami zarządu są m.in. B.P. i A. P. Rodzina Państwa P. należy do grona najbogatszych Polaków i zajmuje (...) miejsce na liście 100 najbogatszych Polaków tygodnika "W." z (...) r. Majątek szacuje się ma (...) min złotych. A. P. jest właścicielką holdingu, który skupia 10 firm, w tym m.in. firmę deweloperską, a więc prowadzącą działalność konkurencyjną w stosunku do "B." Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżone postanowienie zdaniem Sądu nie narusza prawa. Zgodnie z treścią art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stowarzyszenie O. jest niewątpliwie organizacją społeczną w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu. Za spełniony zdaniem Sądu uznać należy wymóg istnienia celu statutowego uzasadniającego wystąpienie Stowarzyszenia z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Jednym z celów jakie stawia sobie Stowarzyszenie jest podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno - urbanistycznych W. Podzielić jednak należy pogląd organów administracji, że nie została spełniona druga przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jaką jest interes społeczny przemawiający za takim udziałem. Sąd dokonując analizy sprawy nie dopatrzył się też z urzędu istnienia interesu społecznego uzasadniającego udział Stowarzyszenia w postępowaniu. Z wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż w skład Zarządu Stowarzyszenia wchodzą m.in. A. P., B. P. oraz A. P. Jak z kolei wynika z uzyskanych w toku postępowania przed sądem informacji osoby te prowadzą działalność gospodarczą w Sygn. akt IV SA/Wa 2467/07 dziedzinie budownictwa. B. P. jest członkiem Rady Nadzorczej Towarzystwa N. Spółka z o.o. (k - 32 akt sprawy). B. P. jest też wspólnikiem Spółki z o.o. I., której przedmiotem działalności jest m.in. wykonywanie robót budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków oraz zarządzanie nieruchomościami mieszkaniowymi. Członek Komisji Rewizyjnej Stowarzyszenia S. K. jest jednocześnie Prezesem Zarządu Spółki z o.o. I. Członek Zarządu Stowarzyszenia A. P. jest z kolei Prokurentem Spółki z o.o. I.(k - 48 do 49 akt sprawy). W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoby prowadzące działalność gospodarczą w dziedzinie budownictwa za pośrednictwem Stowarzyszenia, którego są członkami i którego działalnością kierują, uzyskiwałby dostęp do informacji o szczegółach zamierzeń inwestycyjnych podmiotów prowadzących w stosunku do nich działalność konkurencyjną. Dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym powodowałoby, że Stowarzyszenie, a w konsekwencji osoby nim kierujące posiadałyby prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym także z wszelkiego rodzaju dokumentacją zebraną przez podmiot starający się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności próba uzyskania przez Stowarzyszenie dostępu do udziału w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie jest w ocenie Sądu nadużyciem uprawnień wynikających z art. 31 § 1 kpa. Dopuszczanie przez organy administracji Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu byłoby nie tylko sprzeczne z interesem społecznym ale naruszało by również obowiązek stania przez organy administracji na straży praworządności (art. 7 kpa) oraz obowiązek pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Nie sposób przyjąć, że akceptacja przez organy administracji udziału w postępowaniu Stowarzyszenia, w którego władzach zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do podmiotów, które ubiegają się o uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i uzyskujące w ten sposób wgląd do informacji o zamierzeniach inwestycyjnych swoich konkurentów na rynku pogłębiałoby zaufanie obywateli do organów państwa i nie naruszałoby zasad praworządności. Brak zgody organów administracji na tego rodzaju działania zasługuje na pełną aprobatę. Sygn. akt IV SA/Wa 2467/07 Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.