IV SA/Wa 2467/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. (znak: [...]) zwrócił się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: Regionalny Dyrektor) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym i garażem oraz przydomowej oczyszczalni ścieków z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 roku, znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ze względu na naruszenie przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] o z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.) mówiącego o zakazie "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". W uzasadnieniu postanowienia, po wyjaśnieniu różnicy pomiędzy zbiornikiem wodnym, a elementem aranżacji ogrodowej, Regionalny Dyrektor przedstawił ustalenia z oględzin. Zgodnie z tymi ustaleniami "działka nr [...] w [...] jest niezagospodarowana, porośnięta roślinnością niską oraz częściowo samosiejkami sosny i styka się bezpośrednio z działką nr [...], na której znajduje się zbiornik wodny. Zbiornik jest wykopany sztucznie i nie posiada elementów aranżacji ogrodowej. Brzegi zbiornika częściowo porośnięte są roślinnością wodną. Organ wskazał także, że działka nr [...] poprzez działkę [...] sąsiaduje z działką nr [...], na której również znajduje się zbiornik wodny. Zbiornik ten także wykonany jest sztucznie i nie posiada aranżacji. Częściowo zbiornik na działce [...] porośnięty jest roślinnością wodną m.in. pałką wodną. W tym stanie rzeczy, organ I instancji uznał, że ww. do zbiorników wodnych ma zastosowanie zakaz zawarty § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, albowiem nie stanowią one (tak jak wskazano w projekcie decyzji) elementów aranżacji ogrodowej. Z. P. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, złożył zażalenie do organu wyższej instancji. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie odmowne zawierało wiele nieprawidłowości zaś urzędnicy przejawiali "złą wolę" przy rozpatrywaniu sprawy. Skarżący podał, że znajdujące się w pobliżu jego działki zbiorniki wodne zostały wykopane sztucznie, a ich zaniedbana forma utrzymania w chwili oględzin nie przeprowadzone zabiegi pielęgnacyjne nie stanowią podstawy, aby zbiorników tych nie uznać jako "aranżacje ogrodowe". Jak widać w terenie i na mapie zasadniczej oraz ma mapie z "geoportalu krajowego" W zażaleniu podniesiono, że organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu sprawy. Po rozpatrzeniu zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] października 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ centralny wskazał, że w art. 61 ust 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały określone warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jednym z warunków (art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy) jest to, aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Do tych przepisów należy ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 poz. 627, z póżn. zm.) i wydane na jej podstawie akty prawne. Zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję wydaje się po uzgodnieniu projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z położeniem terenu planowanej inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] i [...] oraz w dwóch obszarach [...] tj. obszarze specjalnej ochrony ptaków "[...]" [...] i obszarze specjalnej ochrony siedlisk "[...]" [...], do zadania organów ochrony środowiska należało rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w zakresie zgodności z: 1) zakazami rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.), 2) art. 33 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Organ podkreślił, że położenie terenu planowanej inwestycji na trzech obszarach chronionych, mających odrębne regulacje prawne i cel ochrony oznacza, iż planowana inwestycja nie może naruszać przepisów odnoszących się do poszczególnych form ochrony przyrody. Organ podał, że punktem spornym jest zastosowanie w zaskarżonym postanowieniu zakazu "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej" zawartym w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Z projektu badanej decyzji wynika, że w promieniu 100 metrów od wyznaczonej linii zabudowy, na działkach nr ew. [...] i [...], znajdują się stawy, które przez osobę sporządzającą projekt decyzji zostały zakwalifikowane jako obiekty wyposażenia ogrodu, do których nie ma zastosowania zakaz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania uzgodnieniowego, po przeprowadzeniu oględzin w terenie, nie zgodził się z uznaniem wskazanych powyżej stawów jako elementów aranżacji ogrodowej, co skutkowało odmową uzgodnienia projektu decyzji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po analizie materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy stwierdził, iż podziela stanowisko organu I instancji, co do konieczności zachowania od planowanych obiektów odległości 100 metrów, o której mowa w przepisie § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Akta sprawy (załącznik do projekt decyzji oraz informacje uzyskane podczas oględzin w terenie) wskazują, że na działce nr ew. [...] znajduje się sztucznie wykonany staw, oznaczony na mapie jako W. Generalny Dyrektor, stwierdził, że staw ten nie może być potraktowany jako aranżacja ogrodowa. Stanowi on inny zbiornik wodny, o którym mowa w przepisie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Nie istnieją przesłanki, by zbiornik ten uznać jako sztuczny system "ogrodowego oczka wodnego" bądź "staw ozdobny" pełniący wyłącznie rolę dekoracyjną i będący jednocześnie częścią przydomowego założenia ogrodowego. Podkreślono, że na działce nr ew. [...] brak jest jakichkolwiek obiektów budowlanych i przynależnej do nich części ogrodowej. Ogrodzenia działki, na której jest staw nie można uznać za czynnik uprawniający do niestosowania przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Także rekreacyjny sposób wykorzystywania okolicznych działek i obecność na nich obiektów budowlanych, wskazany w projekcie decyzji, nie uprawnia do uznania, że staw na działce nr ew. [...] nie jest zbiornikiem wodnym. Pod pojęciem "inne zbiorniki wodne" wskazanym w przepisie § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, należy rozumieć inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu, czyli wszystkie mające linię brzegu - bez względu na ich pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną, jak również funkcję. Należy odróżnić zbiorniki antropogeniczne od elementów wyposażenia ogrodu realizowanych w ramach aranżacji ogrodu przydomowego związanego z budynkiem mieszkalnym. Dlatego, choć staw na działce nr ew. [...] jest wykonany sztucznie i ma "wyregulowane linie brzegowe" to stanowi "inny zbiornik wodny". Zbiornik ten nie posiada, tak jak to wskazano w projekcie decyzji, "umocnionych brzegów". Działka nr ew. [...], na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, choć nie przylega bezpośrednio do zbiornika wodnego, położona jest w zasięgu 100 metrów od jego brzegów. Warunki zabudowy umożliwiające realizację zabudowy w strefie 100 metrowej od tego zbiornika naruszają przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że użyte w ww. przepisie określenie "pas szerokości 100 m" oznacza, iż istotna jest odległość konkretnej działki od brzegów danego zbiornika wodnego. Nie ma znaczenia czy pas ten tworzą jedna, dwie czy też dowolna liczba działek, jak również czy działki te bezpośrednio stykają się z linią brzegową danego zbiornika wodnego. Zakaz zabudowy dotyczy wszystkich działek położonych w strefie 100 metrów od brzegów zbiornika wodnego i niekoniecznie przylegających do jego brzegów. Z przepisu wynika także, że zakaz ma zastosowanie do nowych obiektów budowlanych, niezależnie od tego jaki jest obecny stan i sposób zagospodarowania tej strefy. Innymi słowy obecność obiektów budowlanych w bezpośrednim sąsiedztwie zbiornika wodnego (na działce nr ew. [...]) czy też w niewielkim oddaleniu (na działkach nr ew. [...], [...]) nie uprawnia organu uzgadniającego do niestosowania ww. zakazu. Organ centralny stwierdził, że projekt decyzji umożliwiający realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym i garażem oraz przydomowej oczyszczalni ścieków z niezbędną infrastrukturą techniczną w strefie 100 metrowej od brzegów zbiornika wodnego na działce nr ew. [...] narusza przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Organ podkreślił również, że całość działki nr ew. [...] położona jest w 100 metrowej strefie od wskazanego zbiornika wodnego. Dlatego bez względu na to, czy znajdujący się na działce nr ew. [...] obiekt jest "aranżacją ogrodową" czy zbiornikiem wodnym, projekt decyzji nie może uzyskać pozytywnego uzgodnienia. Podano również, iż w opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska staw na działce nr ew. [...] jest obiektem, do którego także ma zastosowanie zakaz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Niewątpliwym jest, że ma on pochodzenie antropogeniczne, choć nadano mu naturalistyczny charakter. Choć współtworzy przestrzeń wokół domu, usytuowanego na tej działce, nie może być uznany za element aranżacji ogrodowej, ponieważ obecność wody w stawie jest uzależniona od procesów zachodzących w środowisku. Zastosowanie przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie jest warunkowane ani istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania, ani obecnością obiektów budowlanych i ich funkcją. Szczegółowe odnoszenie się do już istniejących na tym terenie inwestycji nie tylko nie miałby wpływu na wynik rozstrzygnięcia, ale wykraczałoby poza przedmiot toczącego się postępowania. Tym bardziej uzasadnianie obecności tych obiektów nie mieści się w zakresie toczącego się postępowania. W sytuacji braku zgodności projektowanych warunków zabudowy z przepisami Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...] badanie przez organ II instancji ich zgodności z art. 33 ustawy o ochronie przyrody nie wpłynęłoby na wynik rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach organ odwoławczy utrzymał w mocy odmowne rozstrzygnięcie organu I instancji. Na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony środowiska z dnia [...] października 2014r. Z. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżący podtrzymał argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Zaznaczył, że uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego jest nieprzekonujące. Podkreślił, że zbiorniki wodne na pobliskich działkach [...] i [...] stanowią "elementy aranżacji ogrodowej" i nie stanowią przeszkody do pozytywnego zaopiniowania planowanej przez niego inwestycji. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że powyższa skarga jest nieuzasadniona i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska naruszało przepisy prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Planowana inwestycja jak i cała działka nr [...] objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się w pasie o szerokości 100 m od brzegu zbiornika wodnego położonego na działce [...]. Sąd stwierdza, że jak wynika z akt sprawy, na działce nr ew. [...] brak jest jakichkolwiek obiektów budowlanych i przynależnej do nich części ogrodowej. Jak słusznie wskazał organ centralny ogrodzenia działki, na której jest staw nie można uznać za czynnik uprawniający do niestosowania przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...]. Także rekreacyjny sposób wykorzystywania okolicznych działek i obecność na nich obiektów budowlanych, wskazany w projekcie decyzji, nie uprawnia do uznania, że staw na działce nr ew. [...] nie jest zbiornikiem wodnym. Pod pojęciem "inne zbiorniki wodne" wskazanym w przepisie § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, należy rozumieć inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu, czyli wszystkie mające linię brzegu - bez względu na ich pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną, jak również funkcję. Należy odróżnić zbiorniki antropogeniczne od elementów wyposażenia ogrodu realizowanych w ramach aranżacji ogrodu przydomowego związanego z budynkiem mieszkalnym. Dlatego, choć staw na działce nr ew. [...] jest wykonany sztucznie i ma "wyregulowane linie brzegowe" to stanowi "inny zbiornik wodny". Zbiornik ten nie posiada, jednak "umocnionych brzegów". Działka nr ew. [...], na której miała być zrealizowana planowana inwestycja, choć nie przylega bezpośrednio do zbiornika wodnego, położona jest w zasięgu 100 metrów od jego brzegów. Warunki zabudowy umożliwiające realizację zabudowy w strefie 100 metrowej od tego zbiornika naruszyłyby przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Należy zauważyć, że użyte w ww. przepisie określenie "pas szerokości 100 m" oznacza, iż istotna jest odległość konkretnej działki od brzegów danego zbiornika wodnego. Nie ma znaczenia czy pas ten tworzą jedna, dwie czy też dowolna liczba działek, jak również czy działki te bezpośrednio stykają się z linią brzegową danego zbiornika wodnego. Zakaz zabudowy dotyczy wszystkich działek położonych w strefie 100 metrów od brzegów zbiornika wodnego i niekoniecznie przylegających do jego brzegów. Sąd stwierdza również, że całość działki nr ew. [...] położona jest w 100 metrowej strefie od wskazanego zbiornika wodnego dlatego też projekt decyzji nie mógł uzyskać pozytywnego uzgodnienia. W zakończeniu trzeba także wskazać, że zastosowanie przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia nie jest warunkowane ani istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania, ani obecnością obiektów budowlanych i ich funkcją. Szczegółowe odnoszenie się do już istniejących na tym terenie inwestycji w promieniu 100 m od zbiorników wodnych, nie miałby wpływu na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Sąd zauważa, że w badanej sprawie zaistniała niezgodność projektowanych warunków zabudowy z przepisami rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...]. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro planowana inwestycja leży w pasie o szerokości 100 m od "innego zbiornika wodnego", i nie służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, to nie było możliwe uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.