IV SA/Wa 247/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skargi T. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego T. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem (sprostowanym postanowieniem z [...] listopada 2012 r.) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, w myśl art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] sierpnia 2012 r. o dopuszczeniu T. (zwanego dalej "T.") do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zgody na odstępstwo od zakazu chwytania bobra europejskiego na Kanale [...] w W. Zażalenie podpisał Burmistrz Dzielnicy [...] (pismo z 10 sierpnia 2012 r.). Uzasadniając orzeczenie organ wskazał, że zażalenie na postanowienie przysługuje tylko wtedy, gdy Kodeks tak przewiduje (art. 141 § 1 K.p.a.), natomiast w myśl art. 31 §. 2 zd. 2 K.p.a. zażalenie może być wniesione na postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania. W skardze na powyższe orzeczenie T. wniosło o stwierdzenie nieważności postawienia wraz z orzeczeniem prostującym (z [...] listopada 2012 r.) bądź ich uchylenie. Wskazano, że podpisany pod zażaleniem Burmistrz Dzielnicy [...] nie był upoważniony do dokonania tej czynności w imieniu Miasta administrującego urządzeniami wodnymi - m.in. Kanałem [...]. Z treści udzielonego pełnomocnictwa (z 25 maja 2011 r.) wynika, że oświadczenia woli związane z administrowaniem Kanałem wymagają złożenia łącznego oświadczenia Burmistrza z innym członkiem Zarządu Dzielnicy [...] (§ 2). Orzeczenie wydane pomimo nie wniesienia skutecznie środków odwoławczych jest dotknięte wadą nieważności, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ wobec braku formalnego - nie było koniecznego drugiego podpisu pod zażaleniem - nie wezwał Strony do jego uzupełnienia, lecz rozpoznał środek odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł ojej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowa czynność, tj. zażalenie na postanowienie dopuszczające T. do postępowania dotyczącego wydania decyzji odnośnie bobra europejskiego, jedynie pośrednio wiąże się z administrowaniem urządzeniami wodnymi. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) nie określa podmiotu, który może wnioskować o zezwolenie na czynności zakazane. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z powyższym, należy uznać, że w przedmiotowym przypadku wnioskodawcą może być każdy, kto występuje ze względu na swój obowiązek lub interes prawny lub podmiot posiadający tytuł prawny do dysponowania nieruchomością objętą danym wnioskiem lub upoważniony do szczególnych czynności. Zgodnie ze Statutem Dzielnicy [...] (Załącznik Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady W. z [...]) do zakresu działania Dzielnicy należą, niezastrzeżone dla organów Miasta, sprawy lokalne o zasięgu dzielnicowym, m.in. nieruchomości Miasta położonych na obszarze Dzielnicy. Działania, których dotyczy przedmiotowe postępowanie, wiążą się nie tylko z administrowaniem danym ciekiem wodnym, ale wynikają również z lokalnych zobowiązań Dzielnicy, w tym spraw związanych z zapewnieniem ochrony nieruchomości położonych na obszarze Dzielnicy. Należy zatem uznać, że wnioskowane czynności wynikają z interesu prawnego Burmistrza Dzielnicy [...]. Wezwanie do uzupełnienia wniosku, zgodnie z włączonym pełnomocnictwem wydanym przez Prezydenta W. z 25 maja 2011 r., byłoby niezgodne z zasadami ekonomii procesowej. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. W przedmiotowej sprawie, na etapie analizy wstępnej, dokonano oceny, czy wniesienie zażalenia jest dopuszczalne. Faktem jest, że zgodnie z załączonym do wniosku Pełnomocnictwem dokonywanie czynności w zakresie administrowania urządzeniami wodnymi (m.in. Kanałem [...]) wymaga łącznego złożenia oświadczenia woli z innym członkiem Zarządu Dzielnicy. Burmistrz Dzielnicy [...] może jednak wystąpić na prawach strony w przedmiotowej sprawie również ze względu na inne obowiązki i uprawnienia, niż tylko administrowanie ciekiem. Organ na etapie wstępnej fazy postępowania uznał, że stronie nie służy zażalenie na postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej i na tej podstawie wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Uzupełnienie zażalenia przez stronę, stosownie do załączonego Pełnomocnictwa, nie wpłynęłoby na rozstrzygnięcie sprawy i skutkowałoby takim samym skutkiem prawnym, przy czym spowodowałoby wydłużenie czasu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie. Sygnujący zażalenie Burmistrz Dzielnicy [...] nie był upoważniony do jednoosobowego składnia oświadczeń woli za podmiot administrujący wodami Kanału [...] tj. gminę - W. W takiej sytuacji organ administracji, jak trafnie wskazano w skardze, winien był zwrócić się o uzupełnienie braków formalnych, wyznaczając stosowny termin, a w razie jego bezskutecznego upływu postawić sprawę bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Wskazana wadliwość - naruszenie przepisów postępowania - w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7 K.p.a.), w kontekście stosownej reprezentacji pomiotu wnoszącego środki odwoławcze, mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie sposób bowiem wykluczyć, że Strona prawidłowo reprezentowana (przez dwie osoby) nie wniosłaby zażalenia (do czasu rozpatrzenia skargi przez Sąd nie podjęto próby konwalidowania wady czynności - np. poprzez złożenie stosownego oświadczenia przez osoby właściwie umocowane). W takiej sytuacji konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego aktu. Sąd nie uchylił natomiast postanowienia w przedmiocie sprostowania (z [...] listopada 2012 r.). Akt ten - mający charter zależny - straci moc na skutek wyeliminowania z obrotu orzeczenia, którego dotyczy, jego uchylenie nie jest więc niezbędne, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd nie uwzględnił też wniosku o stwierdzenie nieważności skarżonego postanowienia. Rozpatrzenie bowiem środków odwoławczych, niepodpisanych przez osoby właściwie umocowane może być traktowane, jako kwalifikowana wadliwość (w mył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) jedynie w razie ustalenia, że wolą danej strony nie było wniesienie środków odwoławczych a wadliwie dokonane czynności były sprzeczne z jej interesem. Dokonując oceny wad procesowych (czy stanowią rażące naruszenie prawa) należy mieć na uwadze znajdującą wsparcie w konstytucyjnej zasadzie państwa prawnego (art. 2 Konstytucji R.P.) regułę pewności prawa, która przemawia za stosowaniem trybów nadzwyczajnych, służących eliminacji ostatecznych orzeczeń, jedynie do przypadków nadzwyczajnych, gdy pozostawienie w obrocie aktu, nie można pogodzić z innymi istotnymi regułami państwa prawnego. Nie mogła odgrywać kluczowego znaczenia argumentacja przywołana w odpowiedzi na skargę, gdzie wywodzono, jakoby uprawnienie do samodzielnego podpisania środków odwoławczych mogło być wywiedzione z innych zadań Dzielnicy, którą reprezentuje Burmistrz. Stosowne ustalenia, czy dana osoba sygnująca pismo, reprezentuje skutecznie konkretny podmiot mogący być stroną w sprawie "ze względu na swój obowiązek lub interes prawny lub podmiot posiadający tytuł prawny do dysponowania nieruchomością objętą danym wnioskiem lub upoważniony do szczególnych czynności, w tym zakresie" (wg odpowiedzi na skargę) winny zostać poczynione przed rozpatrzeniem środków odwoławczych. Nie można podzielić również stanowiska organu, jakoby dokonywanie stosownych ustaleń, czy wzywanie do uzupełnienia braków, było sprzeczne z zasadą ekonomii procesowej (art. 12 K.p.a.), wobec faktu, że rozstrzygniecie sprawy byłoby takie samo. Gdy przepisy prawa nie dopuszczają podjęcia czynności z urzędu - a tak jest w kontekście postępowania odwoławczego - wszelkie czynności organów mogą być prowadzone tylko w razie skutecznego wniesienia stosownego wniosku. Organ musi więc ustalić wstępnie, czy wniosek istotnie został podpisany przez osobę, która zamierza chronić swój własny interes (osoba fizyczna) lub ma zdolność reprezentowania jakiegoś podmiotu, który w ogóle może potencjalnie być stroną spawie, wymienionego w art. 29 K.p.a. Przeciwne twierdzenie oznaczałoby akceptację możliwości wykorzystania (a w pewnych przypadkach procesowych bezpowrotnego skutecznego wyczerpania) określonych środków procesowych, przysługujących w istocie stronom, także na skutek wniosków osób, które nie były upoważnione do ich reprezentowania. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Orzekając w pkt 2 wyroku Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 200 ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.