IV SA/Wa 2470/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu odwołania M. L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 122 ust. 1 pkt 1 oraz art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jed. Dz.U. z 2012 r., poz.145 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na terenie projektowanej Elektrowni [...], zlokalizowanej na działkach obrębu [...] gm. [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia [...] Elektrownia [...] z siedzibą w [...] złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na terenie działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], gmina [...]. W wyniku rozpoznania przedmiotowego wniosku Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...], udzielił firmie Elektrownia [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na terenie projektowanej elektrowni, określając w punkcie: I.1. decyzji rowy i rurociągi stanowiące ich dopływy podlegające przebudowie, w punkcie I.2. wykonanie przepustów na wskazanych rowach, zaś w punkcie I.3. wskazał urządzenia melioracji wodnych szczegółowych podlegających likwidacji. Jednocześnie w punkcie II decyzji organ pierwszej instancji stwierdził na wniosek strony wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] Elektrowni [...] na wykonanie przebudowy urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, na terenie projektowanej elektrowni. Natomiast w punkcie III decyzji zobowiązano Elektrownię [...] do: - wykonania udzielonego pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z załączonym do wniosku operatem wodnoprawnym; - dokonania inwentaryzacji przebudowanych urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i dostarczenia do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...], dokumentacji niezbędnej do wprowadzenia zmian w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów; - utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na gruntach projektowanej elektrowni we właściwym stanie technicznym, zapewniając prawidłowy przepływ wód w tych urządzeniach. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności (pkt IV decyzji). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że projektowana elektrownia zlokalizowana jest na gruntach wsi [...] usytuowanych pomiędzy torami kolejowymi linii kolejowej [...] – [...] od strony wschodniej, drogą gruntową [...] – [...] od strony północnej i zachodniej oraz drogą z płyt betonowych [...] – [...] od strony południowej. Grunty objęte projektem o pow. około 200,0 ha położone są we wsi [...] gm. [...]. Jest to teren falisty ze spadkiem w kierunku torów kolejowych. Grunty te są aktualnie użytkowane rolniczo – gleby II, III i IV klasy średnio i słabo przepuszczalne. Stosunki wodne na tym terenie są uregulowane dla użytków rolnych poprzez inwestycje melioracyjne wykonane w latach 1965-1967 – obiekt [...] i w latach 1975-1977 – obiekt [...] i [...]. W ramach w/w inwestycji wykonane zostało systematyczne drenowanie gruntów rolnych z rozbudową rowów i modernizacji odpływów. Głównym odbiornikiem wód ze zmeliorowanych gruntów przeznaczonych pod projektowaną elektrownię jest [...]. Teren objęty projektem elektrowni położony jest w zlewni dwóch rowów melioracji wodnych szczegółowych A i A1 odprowadzających wody do [...]. Rów A o długości 1510 m przechodzi pod torami kolejowymi w ich km 483,010 (km rowu 0+567-0+583) przepustem betonowym o przekroju 1,0 m x 1,27 m i długości 16,0 m, i uchodzi do [...] w km 15+140. Odcinek ujściowy rowu A, od przepustu pod torami kolejowymi do ujścia jest częściowo zakrzaczony, skarpy porastają pojedyncze drzewa, dno i skarpy porośnięte roślinnością, dno częściowo zamulone. Rów na tym odcinku wymaga konserwacji. Rów A1 o długości 2035 m przechodzi pod torami kolejowymi w ich km 484,274 (km rowu 0+312-0+328) przepustem betonowym o przekroju 1,7 m x 2,00 m i długości 16,0 m, i uchodzi do S. S. w km 13+420. Odcinek ujściowy rowu A1, od przepustu pod torami kolejowymi do ujścia jest utrzymany dobrze, odpływ wód odbywa się bez zakłóceń. Zdaniem Marszałka Województwa [...] parametry obydwu rowów odpływowych są wystarczające dla odprowadzenia wód ze zmeliorowanego terenu zajętego pod projektowaną elektrownię pod warunkiem wykonania robót konserwacyjnych i naprawczych. Podał, że powierzchnia zmeliorowanych gruntów po wybudowaniu obiektów elektrowni ulegnie zmniejszeniu (części drenaży i rowów ulegnie likwidacji), a w związku z tym ilości odprowadzonych wód z obszaru zmeliorowanego będzie mniejsza. Ponadto organ wskazał, że obecnie urządzenia melioracyjne na obszarze objętym projektem elektrowni są zaniedbane i częściowo zniszczone (studnie, wyloty i niektóre przepusty). Rowy i znajdujące się na nich budowle (przepusty, wyloty, studnie wlotowe) są zanieczyszczone i zamulone, wymagają gruntowej konserwacji (odmulenia), a nawet odbudowy. Ponadto wskazał, że projektowana przebudowa systemu melioracyjnego spowoduje zmniejszenie powierzchni zlewni rowu A o 50 ha ( z 210 do 160 ha) oraz rowu A1 o 50 ha (270 do 220 ha). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. L. wskazując na zagrożenia powodziowe dla terenów wokół projektowanej elektrowni w przypadku gdyby nie doszło do realizacji elektrowni. W wyniku rozpoznania sprawy w następstwie wniesionego odwołania Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Marszałka Województwa [...]. Wskazał, że inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...], nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego oraz została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc się do zarzutu skarżącej nieuwzględnienia realizacji inwestycji na działkach nr [...] i [...] obrębu [...] Prezes KZGW stwierdził, że jest on bezzasadny, bowiem przebiegający tymi działkami rurociąg pozostaje w dotychczasowym stanie bez przebudowy, zatem nie stanowi przedmiotu udzielanego pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei zmniejszenie terenu objętego projektowaną przebudową urządzeń melioracyjnych w stosunku do pozwolenia wodnoprawnego udzielonego w 2011 r., którego wygaśnięcie stwierdzono w punkcie II rozpatrywanej decyzji, nie może świadczyć o wadliwości rozpatrywanej decyzji. Z kolei zawarte w odwołaniu zarzuty o zagrożeniach powodziowych dla terenów wokół projektowanej elektrowni, w przypadku gdyby nie doszło do realizacji elektrowni nie zostały przez stronę poparte żadnymi argumentami i konkretnymi przykładami i nie znajdują uzasadnienia. Zaznaczył, że jak wynika z rozwiązań technicznych zawartych w operacie wodnoprawnym, mimo projektowanego zmniejszenia o ok. 100 ha powierzchni odwadnianej urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, projektowane urządzenia utrzymują dotychczasowe lub uzyskują lepsze parametry. Zdaniem Prezesa KZGW nie można podzielić stanowiska M. L., że w wyniku udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na likwidację rowów na działce nr [...] i na wykonanie nowego rurociągu na działkach nr [...] i nr [...], naruszono jej prawo własności, bowiem stosownie do przepisu art. 123 ust. 2 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że uznając znaczenie przedmiotowej inwestycji w systemie bezpieczeństwa energetycznego, a tym samym potrzebę prowadzenia dalszych prac związanych z przygotowaniem jej realizacji, w tym uzyskania pozwolenia na budowę, organ nie podziela stanowiska M. L. o potrzebie wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Marszałka Województwa [...], tym bardziej, że zastrzeżenia zawarte w odwołaniu nie dawały podstaw do uznania istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku szczegółowego rozpatrzenia sprawy. W skardze na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej M. L. zarzuciła naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 125 ust. 3 i art. 126 ust. 2 ustawy Prawo wodne, a także przepisów postępowania, a mianowicie art. art. 6, 7 , 8, 77, 80, 108 i 127 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację postawionych zarzutów. W ocenie skarżącej organ powinien odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego ze względu na naruszenie wymagań ochrony zdrowia ludzi i ochrony środowiska, gdyż wydanie zezwolenia wodnoprawnego, które zezwala na przebudowę melioracji stricte pod planowaną budowę elektrowni w istocie jest zezwoleniem na zmianę sposobu zagospodarowania tego terenu, czyli budowę elektrowni. Podniosła, że organ jednak nie przewidział konsekwencji dla gospodarki wodnej w przypadku jeśli na terenie objętym pozwoleniem wodnoprawnym z różnych przyczyn nie dojdzie do wybudowania elektrowni. Ponadto zwróciła uwagę, że zgodnie z obwieszczeniem Starosty [...] z dnia [...]. Elektrownia [...] ma powstać (poza działkami objętymi zaskarżoną decyzją) również na działkach o numerach [...] i [...] obrębu [...] i również te działki powinny zostać uwzględnione we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Poza tym całe planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływało na środowisko nie tylko na działkach na których ma powstać elektrownia, ale także na działkach sąsiednich. Wskazała, że pierwotnie wydane pozwolenie wodnoprawne z 2011 r. obejmowało przebudowę systemu melioracji wodnej również na działkach z obrębu [...] o następujących numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; obręb [...]: [...], [...], [...], [...]; obręb [...]: [...], [...], [...], [...], [...], na które planowane przedsięwzięcie w postaci budowy elektrowni jak i przebudowy melioracji niewątpliwie będzie miało ogromny wpływ. Według skarżącej nie bez znaczenia dla okolicznych terenów pozostaje przebudowa melioracji, wykonanie na nich przepustów itp. działań. Takie działania mogą spowodować podtopienia, a nawet powodzie na pozostałych działkach bądź tereny te nie będą właściwie nawodnione. W piśmie z dnia 18 września 2015 r. skierowanym do tut. Sądu skarżąca M. L. oświadczyła, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie melioracji na jej działkach rolnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] we wsi [...], gdzie ma powstać w szczerym polu elektrownia węglowa, którą ma zamiar wybudować Elektrownia [...], ponieważ nadal jest właścicielką działek rolnych o łącznej powierzchni 43 ha. Jednocześnie podała, że w dniu 25 czerwca 2014 r. wypowiedziała Elektrowni [...] umowę dzierżawy wymienionych gruntów i umowa ta została rozwiązana w dniu 31 października 2014 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...]. pełnomocnik uczestnika postępowania [...] adw. P. L. wyjaśnił, że konieczność wystąpienia z nowym wnioskiem o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego spowodowana była wystąpieniem przez inwestora z wnioskiem o wydanie zamiennego pozwolenia na budowę Elektrowni [...]. Ponadto poddał w wątpliwość istnienie interesu prawnego skarżącej w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania, wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę. Uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...], wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Przede wszystkim zauważyć należy, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy rzetelnie i wyczerpujący o czym świadczy m.in. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji tego marginalne odniesienie się do kwestii stwierdzenia wygaśnięcia decyzją organu I instancji wcześniejszego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...]. Elektrowni [...] na wykonanie przebudowy urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, na terenie projektowanej elektrowni. Wskazał jedynie, że zmniejszenie terenu objętego projektowaną przebudową urządzeń melioracyjnych w stosunku do pozwolenia wodnoprawnego udzielonego w 2011 r., którego wygaśnięcie stwierdzono w punkcie II decyzji, nie może świadczyć o wadliwości rozpatrywanej decyzji. W tym miejscu zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 135 ustawy Prawo wodne w brzmieniu w dacie procedowania przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie, pozwolenie wodnoprawne wygasa, iż pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli: 1) upłynął okres, na który było wydane; 2) zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu; 3) zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 2 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Z kolei w myśl art. 138 ust. 1 ustawy stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Oznacza to, że potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji. Przepis ten przewiduje trzy rodzaje decyzji - decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, decyzji o cofnięciu i decyzji o ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego. Niewątpliwym jest, iż uregulowanie przewidujące stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego odnosi się bezpośrednio do art. 135 ustawy, określającego przypadki wygaśnięcia pozwolenia. Przepis ten reguluje trzy przypadki wygaśnięcia pozwolenia. Wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego przewidziane w art. 138 ust. 1 ustawy dotyczy wszystkich trzech przypadków wygaśnięcia pozwolenia, a zatem również określonego w art. 135 pkt. 2 w/w ustawy, tj. zrzeczenia się uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Nadto wskazać należy, iż istotne konsekwencje decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego przewiduje art. 139 ustawy, wprowadzający możliwość określenia w takiej decyzji obowiązków zakładu niezbędnych do kształtowania zasobów wodnych, w tym obowiązku usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia, przejęcia urządzeń wodnych lub ich części, których pozostawienie jest niezbędne do kształtowania zasobów wodnych na własność właściciela wody oraz orzeczenia o niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego. W doktrynie przyjmuje się, że czynność ta (stwierdzenie wygaśnięcia) ma charakter konstytutywny, tworzy bowiem nowy stan prawny (por. J. Szachułowicz "Prawo wodne..., s. 306). Z poglądem tym należy się zgodzić, bowiem z mocy treści art. 138 ust. 2 i art. 139 prawa wodnego z 2001 r. decyzją o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego można nałożyć określone obowiązki oraz orzec odnośnie urządzeń wodnych. Zatem treść takiej decyzji będzie szersza, niż samo ograniczenie się do stwierdzenia faktu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności zgodnie, z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, nie uczynił przedmiotem swoich rozważań kwestii stwierdzonego przez Marszałka Województwa [...] wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Przede wszystkim, wbrew stanowisku organu odwoławczego, wskazać należy, że w świetle treści pisma Elektrowni [...] z dnia [...]. stanowiącego uzupełnienie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nieuprawnione jest stwierdzenie, że Elektrownia zrzekła się praw wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...], a tym samym, że zaistniała przesłanka wygaśnięcia pozwolenia określona w art. 135 pkt. 2 ustawy Prawo wodne, na którą powołał się organ I instancji. W piśmie tym wnioskodawca potwierdził, "(...) że z dniem, kiedy wnioskowane pozwolenie wodnoprawne stanie się decyzją ostateczną lub decyzją podlegającą wykonaniu, zrzeka się praw wynikających z obecnego pozwolenia wodnoprawnego określonego w decyzji Marszałka Województwa [...] (....) z dnia [...].". W ocenie Sądu takie uwarunkowanie zrzeczenia się nie spełnia przesłanki wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, o której mowa w art. 135 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Z przepisu tego wynika wprost, że chodzi o przypadek, kiedy zrzeczenie się uprawnień z udzielonego pozwolenia ma formę dokonaną, a nie zamierzoną i w dodatku obwarowaną warunkami. Zauważyć trzeba bowiem, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia, o której mowa w art. 138 ustawy ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający zaistniały stan prawny, będący następstwem dokonanego wcześniej przez uprawniony podmiot zrzeczenia się uprawnień ustalonych w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnego. W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że wadliwie uznał organ odwoławczy, że Elektrownia [...] pismem z dnia [...] zrzekła się praw ustalonych w/w pozwoleniem wodnoprawnym. W tym miejscu podnieść trzeba, że pełnomocnik uczestnika postępowania [...] na rozprawie w dniu [...] oświadczył, że konieczność wystąpienia z nowym wnioskiem o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego spowodowana była wystąpieniem przez inwestora z wnioskiem o wydanie zamiennego pozwolenia na budowę Elektrowni [...], a to oznacza, że w rzeczywistości podmiot ten nie jest zainteresowany zrzeczeniem się uprawnień z dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, a jedynie jego zmianą. Wówczas prawidłowym byłoby zastosowanie regulacji prawnej przewidzianej art. 155 k.p.a. Wobec powyższych wad postępowania jedynie marginalnie wytknąć wypada organowi II-ej instancji, że przy rozstrzyganiu oparł się wyłącznie na treści decyzji pierwszoinstancyjnej i de facto nie przeprowadził postępowania dowodowego i własnej oceny przedmiotowej sprawy naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 i 80 i 107 § 3 k.p.a. Wskazane wyżej wady postępowania, które mogły mieć wpływ na jego wynik stwarzają konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną przez Sąd ocenę prawną oraz poczynione wyżej uwagi. Przeprowadzić własną analizę ustalonego w sprawie stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa, a wydając rozstrzygniecie, uzasadnić je stosownie do reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. dbając, aby wydane w sprawie rozstrzygnięcie uzasadnić z należytą starannością, tak by strona nie miała żadnych wątpliwości co do przesłanek, które zadecydowały o wydaniu takiej, a nie innej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.