IV SA/Wa 2476/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 lutego 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zaopiniowania projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę Przewodnicząca Rady Gminy [...] pismem z 26 lutego 2019 r., zwróciła się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w [...] o zaopiniowanie projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] lutego 2019 r., obowiązującą na terenie Gminy Wola [...] oraz Gmin [...] i [...]. Postanowieniem z [...] maja 2019 r., Nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania opinii do projektu regulaminu, mającego obowiązywać na terenie Gminy Wola [...] oraz Gmin [...] i [...]. Z rozstrzygnięciem Dyrektora RZGW PGW WP z siedzibą w [...], nie zgodziła się Przewodnicząca Rady Gminy [...], składając w tym zakresie zażalenie do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie za pośrednictwem organu I instancji, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zastosowany przez organ I instancji tryb wydania zaskarżonego postanowienia uregulowany został w art. 61a § 1 KPA, wedle którego, w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie organu zażaleniowego, okoliczności sprawy kwalifikują ją, jako niepodlegającą procedowaniu, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Organ II instancji, w toku postępowania zażaleniowego ustalił, że Gmina Rozprza powierzyła Gminie [...] wykonywanie zadania publicznego w postaci zbiorowego zaopatrzenia w wodę w gminie [...] w miejscowości [...] i [...], a Gmina [...] powierzyła Gminie [...] wykonywanie zadania publicznego w postaci zbiorowego zaopatrzenia w wodę w gminie [...] w miejscowościach [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak: [...], organ regulacyjny z siedzibą w [...] negatywnie zaopiniował projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]. Natomiast organ regulacyjny z siedzibą w [...], postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] wydał pozytywną opinię w przedmiocie projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]. Organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w razie wspólnego wykonywania przez gminy zadania zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują organy gminy wskazanej w porozumieniu międzygminnym. W myśl natomiast art. 74 ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych" (art. 74 § 1); "gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania" (art. 74 § 2). Organ zaakceptował zatem tworzenie porozumień międzygminnych należy do uprawnień gminy. W ramach porozumienia międzygminnego następuje przekazanie zadań objętych porozumieniem przez gminę lub kilka gmin na rzecz danej gminy. Skutkuje to przejęciem przez wyznaczoną gminę praw i obowiązków wynikających z tych zadań. Jednakże organ podkreślił, że nie jest dozwolone przekazywania kompetencji do stanowienia prawa miejscowego przez inną gminę. W ramach porozumienia międzygminnego dotyczącego wykonywania zadania publicznego w postaci zbiorowego zaopatrzenia w wodę nie doszło do przeniesienia kompetencji w zakresie ustalania regulaminu dla części gmin [...] oraz [...]. Regulamin ten zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je stanowiły. Organ podkreślił, że istota porozumienia międzygminnego wynika z przepisu art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i jest nią powierzenie zadań przez gminy do wykonywania zadań jednej z nich. Gmina przejmująca do wykonania zadania objęte porozumieniem, przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, które to prawa i obowiązki są związane z powierzonymi jej zadaniami. Gminy powierzające zadania mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonych zadań. Przedmiotem przekazania określonych zadań i kompetencji mogą być zaś wyłącznie zadania, w które prawodawca ustawowo wyposażył gminę na moment przekazywania zadań. Przedmiotem porozumienia międzygminnego, nie może być upoważnienie gminy, mającej wykonywać powierzone jej zadania publiczne, do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących także na obszarze właściwości gmin będących stronami porozumienia. Przesądzają o tym konstytucyjne unormowania odnoszące się do aktów prawa miejscowego, gdyż w zbiorze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej ujęto m. in. akty prawa miejscowego funkcjonujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) a nadto organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tychże organów "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", przy czym "zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa" (art. 94 Konstytucji RP). Z powyższego w ocenie organu wynika, że podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego nie można upatrywać w innym źródle niż ustawa, a więc także w porozumieniu międzygminnym, po drugie, akt prawa miejscowego, wydany "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", nie może wykraczać poza obszar działania organu samorządu terytorialnego, który akt taki ustanowił. Posłużenie się porozumieniem międzygminnym w celu przekazania Gminie [...] kompetencji do stanowienia norm prawa miejscowego, które obowiązywałyby także na obszarze działania Gminy [...] i Gminy [...], czyni analizowany regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków - będący aktem prawa miejscowego - nienadającym się do realizacji. Organ II instancji zauważył także, iż utworzenie porozumienia międzygminnego – w odróżnieniu od związków międzygminnych – nie oznacza powstania odrębnej osoby prawnej. Związki międzygminne posiadają osobowość prawną i są korporacjami prawa publicznego tworzonymi przez samorządy gminne zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym. Porozumienie natomiast, nie zakłada powstania oddzielnego podmiotu. Przekazane przez jedną z gmin zadanie bądź zadania publiczne realizowane są przez inną gminę - stronę porozumienia przy pomocy jej własnych jednostek oraz organów. Pozostają zatem niezmienione struktury organizacyjne gmin, jedynie dochodzi do zmiany właściwości organu zobowiązanego do wykonania zadań. Dalej organ wskazał, że regulamin określający prawa i obowiązki w zakresie zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków przygotowany przez Radę Gminy [...] z obowiązywaniem także na ternie dwóch innych gmin, stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Ustawa o samorządzie gminnym jasno stanowi w art. 40 ust. 1, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Organ gminy może stanowić prawo, lecz tylko na obszarze działania tego organu. Przepis ten ma pierwszeństwo wobec normy stanowiącej o porozumieniach międzygminnych zawartej w art. 74 ustawy ustrojowej. Tak więc, powierzenie w drodze porozumienia międzygminnego zadań do wykonania, w tym w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przewidzianego jako zadanie własne po myśli art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym nie oznacza możliwości przekazania kompetencji do stanowienia prawa miejscowego w tej mierze przez inną gminę. W konsekwencji przedstawionych rozważań organ uznał, że okoliczności niniejszej sprawy wypełniają przesłankę "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61a KPA. Postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Gminy [...], dalej "strona skarżąca". Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 74 § 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. 506 ze zm. - zwana dalej: "Ustawą o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.") w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437 - zwana dalej: "Ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków" lub "u.z.z.w ") poprzez błędne przyjęcie, że Rada Gminy [...] pomimo zawarcia porozumienia międzygminnego z Gminą [...] oraz Gminą [...] nie jest uprawniona do stanowienia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie, na którym prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w myśl zawartych porozumień międzygminnych; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - zwanej dalej: "Kodeks postępowania administracyjnego" lub "k.p.a.") poprzez błędną wykładnię pojęcia inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy [...] nie posiada uprawnienia do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków co implikuje niedopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie zaopiniowania projektu regulaminu podczas gdy brak jest podstaw prawnych do odmowy wszczęcia postępowania ww. materii; b) naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 u.z.z.w. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zawarte porozumienie międzygminne pomiędzy Gminą [...], Gminą [...] oraz Gminą [...] co do prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie przekazanego zadania nie stanowi uprawnienia dla Rady Gminy [...] do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz nie wyposaża Rady Gminy [...] w przymiot strony postępowania uprawnionej do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zaopiniowania projektu ww. regulaminu; c) naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej z naruszeniem z zasady praworządności; Strona skarżąca, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 145a § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania w przedmiocie zaopiniowania projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz strony skarżącej od Organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu wskazano, że [...] marca 2009 r. Gmina [...] zawarła z Gminą [...] porozumienie międzygminne w przedmiocie powierzenia Gminie Wola [...] prowadzania zbiorowego zaopatrzenia na terenie gminy [...]. Następnie, 4 marca 2013 r., Gmina [...] zawarła również z Gminą [...] porozumienie, którego przedmiotem jest powierzenie Gminie [...] prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy [...]. Na skutek nowelizacji Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, 26 lutego 2019 r. Rada Gminy [...] wniosła do Dyrektora RZGW w [...] o zaopiniowanie projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...], [...] i [...]. Podkreślono, że jedną z podstawowych cech porozumień samorządowych (tak jak i związków komunalnych) jest ich subsydiarny charakter. Oznacza to, że gmina przejmująca realizuje określone w treści porozumienia zadania publiczne zamiast gmin przekazujących od dnia wejścia w życie porozumienia. Od dnia wejścia w życie porozumienia, gminy przekazujące nie mogą samodzielnie realizować zadań objętych tym porozumieniem, nawet w sytuacji, gdy gmina przejmująca realizuje je w sposób niewłaściwy lub nie realizuje ich wcale. Określone w porozumieniu zadania wykonywane są przez gminę przejmującą nie tylko subsydiarnie, ale również komplementarnie, tj. przy zastosowaniu wspólnych środków, które wzajemnie się uzupełniają. Wraz z wejściem w życie porozumienia samorządowego nie tylko zadania zostają przekazane przez gminy przekazujące na rzecz gminy przejmującej, ale również wszelkie prawa i obowiązki tych gmin związane z wykonywaniem przekazanych zadań (chyba że w porozumieniu zostanie zaznaczone inaczej). Pod pojęciem praw i obowiązków gmin należy z kolei rozumieć również kompetencje umożliwiające prawidłowe wykonywanie objętych porozumieniem zadań publicznych. Stanowienie aktów prawa miejscowego nie jest zdaniem skarżącej zadaniem publicznym, a jedynie kompetencją służącą realizowaniu objętego porozumieniem zadania publicznego. W niniejszym przypadku zadaniem publicznym objętym zawartym porozumieniem jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Przekazanie tego zadania przez gminy [...] i [...] Gminie [...] spowodowało, że to właśnie ta ostatnia gmina, jako gmina przejmująca, jest zobligowana do realizowania tego zadania publicznego w zakresie określonym w porozumieniu. Co więcej, Gminie [...] przysługują wszelkie prawa i obowiązki, jakie przed przejęciem przez nią tego zadania przysługiwały Gminom [...] i [...]. Gminy te w zawartym z gminą [...] porozumieniu w żadnym zakresie nie wyłączyły powiązanych z powierzanym zadaniem praw i obowiązków. Niezrozumiałe byłoby zatem twierdzenie, że co prawda Gmina [...] przejęła od Gmin [...] i [...] obowiązek realizowania określonego zadania publicznego, jednakże nie może go w pełni realizować, bowiem część praw i obowiązków pozostało przy gminach przekazujących. Skarżąca wskazała, że skoro w ramach realizacji zadania w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków każda z gmin zobligowana jest do ustanowienia regulaminu stanowiącego akt prawa miejscowego, to w ramach nałożonego na każdą gminę zadania publicznego z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, mieści się między innymi kompetencja do stanowienia aktów prawa miejscowego. Kompetencja do stanowienia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest nierozerwalnie związana z realizacją ww. zadania publicznego. Strona skarżąca uznała, że wraz z przekazaniem przez jedną lub kilka gmin innej gminie zadania z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (w całości lub na wyodrębnionym terenie) przekazywane są również kompetencje do stanowienia aktu prawa miejscowego jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (w całości lub w części przekazanej porozumieniem). W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie. Organ administracji publicznej podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, podkreślając jednocześnie rozróżnienie, że czym innym jest fakt przekazania zadania publicznego, co może nastąpić wedle normy wynikającej z art. 74 ustawy o samorządzie gminnym, a czym innym są kompetencje prawotwórcze, których organ gminy nie może delegować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Podstawę prawną kontrolowanego w tej sprawie postanowienia, jak i postanowienia organu pierwszej instancji, był art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania o zaopiniowanie projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków była niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". Pojęcie "inne uzasadnione przyczyny" nie zostało skonkretyzowane w k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. W rozpoznanej sprawie organ uznał, że taka uzasadniona przyczyna niemożności wszczęcia postępowania wynika z faktu, że o zaopiniowanie regulaminu wystąpiła Gmina [...], przy czym projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dotyczył terenów gminy [...], [...] i [...]. W ocenie organu jakkolwiek wymienione gminy zawierając porozumienie międzygminne przekazały Gminie [...] wykonywanie zadań z zakresu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to jednak nie przekazały kompetencji w zakresie stanowienia regulaminu dotyczącego tych zadań jako aktu prawa miejscowego. W ramach porozumienia międzygminnego dotyczącego wykonywania zadania publicznego w postaci zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania ścieków nie doszło bowiem do przeniesienia kompetencji w zakresie ustalania regulaminu dla części gmin [...] oraz [...]. Przekazywanie kompetencji do stanowienia prawa miejscowego przez inną gminę w ramach porozumienia międzygminnego nie jest bowiem dozwolone. Zdaniem Sądu słusznie uznały organy obu instancji, że w sprawie zaistniała "inna uzasadniona przyczyna" do odmowy wszczęcia postępowania w spawie zaopiniowania projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...], [...] i [...], skoro każda z gmin winna sporządzić taki projekt dla swojej gminy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko co do dopuszczalności przekazywania kompetencji do stanowienia prawa miejscowego przez inną gminę w ramach porozumienia międzygminnego wyrażone w wyrokach powołanych w zaskarżonym postanowieniu (III SA/Wr 84/11, III SA/Wr 463/12, II GSK 743/13). Stąd w dalszej części uzasadnienia posłuży się argumentacją podniesioną w ostatnim z wyroków. Jak wynika z art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Stosownie zaś do treści art. 74 ust. 2 u.s.g., gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego działania. Porozumienie stanowi jedną z form współdziałania gmin, mającą na celu wspólne wykonywanie zadań publicznych. Zadania te wykonuje jedna z gmin na rzecz pozostałych. Zatem istotą porozumienia jest przejęcie przez jedną z gmin obowiązku wykonywania zadań publicznych ciążących na innej gminie. Gmina przejmująca zadania do wykonania na mocy porozumienia międzygminnego wykonuje je w swoim imieniu. Przesądza o tym ust. 2 art. 74 ustawy, który stanowi, że gmina ta przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami. Tym samym gmina przekazująca zadanie traci związane z nim uprawnienia i obowiązki (z wyjątkiem finansowania realizacji). Jednakże powierzenie realizacji zadania publicznego przez gminę na mocy porozumienia nie obejmuje przekazania kompetencji prawotwórczych w tym zakresie gminie przejmującej te zadania do wykonania. Błędne jest zatem stanowisko skarżącej, zmierzające do wykazania, że kompetencja do uchwalenia regulaminu dostarczenia wody od odbierania ścieków, jest jedynie – jako konsekwencja obowiązku wynikającego z nałożonego na gminę zadania– prawem z tym zadaniem związanym, a w konsekwencji, że prawo to przechodzi na gminę przejmującą zadanie do wykonania. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przepis ten nie daje podstaw do tego, aby właściwy organ gminy swoje uprawnienia do stanowienia prawa miejscowego przekazał organowi innej gminy. W świetle tej normy prawnej właściwy organ gminy może stanowić prawo tylko na obszarze działania tego organu. Regulacje zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych zawierają tożsamą treść normatywną – stanowienie prawa miejscowego należy wyłącznie do właściwości rady gminy, rady powiatu lub sejmiku wojewódzkiego. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy. Zarówno w orzecznictwie i w literaturze podkreśla się konieczność oparcia aktu prawa miejscowego na ustawowej podstawie prawnej do jego wydania. Akt prawa miejscowego wydany bez istniejącej ku temu podstawy w przepisie rangi ustawowej jest nieważny. Zatem podstawę prawną do wydania aktu prawa miejscowego może stanowić jedynie przepis rangi ustawowej. W art. 74 ust. 2 u.s.g. jest co prawda mowa o przejęciu praw i obowiązków związanych z powierzonymi zadaniami, jednakże nie obejmuje ono prawa do ustanawiania w imieniu innej gminy przepisów powszechnie obowiązujących na jej obszarze. Z przytoczonych norm konstytucyjnych wynika bowiem, że po pierwsze, podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego nie można upatrywać w innym źródle niż ustawa, a więc także w porozumieniu międzygminnym (art. 74 u.s.g.), po drugie, akt prawa miejscowego, wydany "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", nie może wykraczać poza obszar działania organu samorządu terytorialnego, który akt taki ustanowił. Z powyższych względów nie mogło dojść do przekazania Radzie Gminy [...] przez Gminę [...] i Gminę [...] kompetencji do stanowienia norm prawa miejscowego, które obowiązywałyby także na obszarze działania Gminy [...] i Gminy [...]. W konsekwencji brak było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie zaopiniowania projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla gmin [...], [...] i [...]. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że organy prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 74 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 87 i 94 Konstytucji RP. W konsekwencji podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wobec braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.