IV SA/Wa 2477/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. dawniej Stowarzyszenie O. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części, w której rozpoznano odwołanie Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta miasta W. z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) IV SA/Wa 2477/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...).10. 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w wyniku odwołania Stowarzyszenia O. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...).05.2007 r., ustalającą na wniosek A. S.A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej kamienicy wraz z oficynami i realizacji na jej miejscu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze i garażem podziemnym, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr (...) z obrębu (...) przy ul. (...) (...) w W. Jednocześnie w tej samej decyzji SKO stwierdziło w trybie art. 134 Kpa uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Wspólnotę Mieszkaniową "B.". W decyzji ustalającej owe warunki zabudowy odnośnie wysokości projektowanego budynku na podstawie przeprowadzonej analizy obszaru przewidziano: * w pierzei ul. (...) - 5 kondygnacji z dopuszczeniem zwyżki zabudowy do 6 kondygnacji w linii zabudowy odsuniętej od lica budynku o min. 4m * w głębi działki 7 kondygnacji, w "ostrej" granicy z 5-cio i 7-mio kondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi "(...)" z dopuszczeniem zwyżki zabudowy do wys. 8 kondygnacji - w linii zabudowy odsuniętej od lica o ok. 4 m, pod warunkiem nieprzekraczania wys. budynku "(...)" realizacją ewentualnych nadbudówek ponad dachem. W sporządzonej analizie stwierdzono, że ze względu na stan techniczny kamienicy i oficyn uniemożliwiający ich adaptację inwestor planuje całkowitą ich rozbiórkę. Teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze o wartościach historyczno-kulturowych rekomendowanych do objęcia ochroną konserwatorską w przyjętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. z 2006 r. Stąd (...) Konserwator Zabytków mając na względzie bardzo zły stan techniczny budynku frontowe oraz oficyn uznał rozbiórkę za dopuszczalną pod względem konserwatorskim (pismo z dnia 25.10.2006 r.). Z kolei w opinii z dnia 27.12.2006 r. (...) Konserwator Zabytków stwierdził, iż nowoprojektowany obiekt powinien zachować historyczne gabaryty, a jego wysokość nie może przewyższać linii zabudowy istniejącej pierzei tj. pięciu kondygnacji. Odwołania od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie O. dopuszczone do udziału w postępowaniu na etapie prowadzenia go przez organ I instancji oraz Wspólnota Mieszkaniowa "(B)". Wspólnota wyraziła zaniepokojenie nieuniknionym zmniejszeniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych w jej budynku w razie tak znacznego zwiększenia liczby kondygnacji w projektowanej inwestycji. Stowarzyszenie natomiast wyraziło pogląd, iż budynek 7-mio, a nawet 8-mio kondygnacyjny nie będzie pozostawał w harmonii z otoczeniem tworząc uzupełnienie pierzei ul. (...). W ocenie Stowarzyszenia nie podniesiono nadto jakie przesłanki przemawiają faktycznie za koniecznością rozbiórki istniejącego budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, iż odwołanie Wspólnoty wpłynęło po upływie terminu wynikającego z art. 129 § 2 Kpa, a nie wniesiono o jego przywrócenie. Rozpoznając odwołanie Stowarzyszenia organ odwoławczy wskazał, że zakreślone w kontrolowanej decyzji wysokości frontu i oficyn projektowanej zabudowy znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie, a planowana inwestycja w pierzei ul. (...) będzie miała zachowaną wysokość akceptowaną przez (...) Konserwatora Zabytków - 5-ciu kondygnacji. Nadmieniło nadto, że rozbiórkę istniejącej zabudowy na tym obszarze uzgodnił już (...) Konserwator Zabytków w piśmie z dnia (...).10.2006 r. Mając na względzie te okoliczności SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na marginesie zaznaczyło, iż kwestia ewentualnego zmniejszenia dostępu światła dziennego do sąsiednich budynków będzie rozpatrywana na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. We wniesionej skardze Stowarzyszenie podniosło zarzuty tożsame z zawartymi w jego odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Następnie pełnomocnik inwestora złożył pismo procesowe zawierające argumentację mającą świadczyć o zgodności dopuszczonej wysokości projektowanej zabudowy, jak i jej gabarytów z obowiązującymi przepisami i wynikami przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazując, iż zabudowa ta odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § li § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie z § 2 art. 134 P.p.s.a. wynika, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ten właśnie przepis w ocenie Sądu znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Prawidłowość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony winna podlegać kontroli Sądu Administracyjnego, co wielokrotnie, od dawna podkreślane jest w orzecznictwie (por. m. in. wyrok SN z dnia (...) października 1998 r., (...), OSNAPiUS 1999, nr 14, poz. 444, w którym stwierdzono w tezie 2, że: "Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (art. 31 § 1 k.p.a.) przesądza co do zasady o tym, że przysługuje jej również prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu niezgodności decyzji z prawem {art. 34 ustawy o NSA). Nie zwalnia to Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku badania legitymacji prawnej organizacji społecznej do wniesienia skargi, w tym także dopuszczalności jej udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, w którym podjęta została zaskarżona decyzja (art. 33 ust. 1 ustawy o NSA)"). Na wstępie należy zauważyć, iż organ odwoławczy w pierwszej kolejności zobowiązany był do dokonania oceny, czy podmioty wnoszące odwołanie są do tego legitymowane. Zasadą jest zapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym jego stronom, a więc w myśl art. 28 Kpa podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub żądającym czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa dopuszcza, jako wyjątek od zasady uczestniczenia w postępowaniu podmiotów, które mają w nim interes prawny, możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, o ile spełnione zostaną łącznie dwa warunki: * wynika to z celów statutowych organizacji, * przemawia za tym interes społeczny, a nadto nie wykazano, aby np. do przedmiotowego terenu przysługiwało tej organizacji określone prawem chronione uprawnienie, z którego można by ewentualnie wywodzić interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. Jest to konsekwencja przyjęcia koncepcji, iż w postępowaniu administracyjnym mogą uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny. Przyznanie zatem uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi w istotny sposób wpływa na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, których interesy pozostają często w sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym przez organizację społeczną wnioskującą o dopuszczenie. Jeśli zatem odwołanie wniesione zostało przez organizację społeczną dopuszczoną do udziału w postępowaniu organ odwoławczy winien rozważyć, czy w danej sprawie spełnione zostały przesłanki pozwalające na owo dopuszczenie, nawet jeśli strony owego dopuszczenia nie kwestionują. Rozstrzygnięcie wydane z odwołania podmiotu nie posiadającego przymiotu strony lub organizacji społecznej nie mogącej działać na prawach strony dotknięte jest bowiem wadą nieważności. Niejednokrotnie zdarza się, iż organizacja społeczna przystępująca do postępowania administracyjnego zamierza realizować cele pozostające w sprzeczności z interesem zarówno wnioskodawcy jak i innych stron tego postępowania, zwłaszcza jeśli jest to postępowanie inwestycyjne. Stąd dopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu wymaga przeprowadzenia dogłębnej analizy zarówno jej celów działania za tym przemawiających jak i interesu społecznego. Ze statutu "Stowarzyszenia O." (§ 5), noszącego obecnie nazwę "Stowarzyszenie O." wynika, że celami jego, które mogłyby być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu są: * ochrona istniejących obiektów historycznych na terenie W. oraz * podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych W. Należy jednak zauważyć, iż statut Stowarzyszenia wyraźnie, w sposób wyczerpujący określa sposoby realizacji tych celów. W § 6 w szczególności odnośnie utrzymania istniejących walorów architektoniczno-urbanistycznych. W. oraz ich popularyzacji przewiduje organizowanie społecznych inicjatyw, komitetów, seminariów i spotkań specjalistycznych, a co do zachowania historycznego charakteru i ładu przestrzennego zachowanych obszarów miasta W. oraz zamierzeń mających na to wpływ przewiduje składanie petycji, skarg i wniosków. Nie mogło ujść uwagi organu odwoławczego, iż użyty w statucie zwrot "składanie petycji, skarg i wniosków" zaczerpnięty jest z działu VIII Kpa, a zatem oznacza przewidzianą w art. 221 Kpa zagwarantowaną konstytucyjnie możliwość wnoszenia petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Nie oznacza to jednakże, iż Stowarzyszenie przewidziało i zakładało możliwość realizowania swych celów statutowych w postępowaniach administracyjnych, toczących się przed organami administracji publicznej, jak chociażby sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Statut Stowarzyszenia w tym zakresie nie może bowiem być interpretowany rozszerzająco. Konsekwencją tego sformułowania jest także brak zapisu w statucie możliwości popierania swego stanowiska przed sądami administracyjnymi, m. in. poprzez wniesienie stosownej skargi na ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji. Znamiennym jest, iż organizacje społeczne zamierzające realizować swe cele statutowe na drodze postępowania przed organami administracji tak publicznej jak i samorządowej w statucie taką możliwość zapisują, zaznaczając jednocześnie, że stanowiska swe zamierzają popierać także w postępowaniach sądowo-administracyjnych. Na marginesie należy zauważyć, że aktualnie obowiązujący statut tego Stowarzyszenia występującego pod nową nazwą - "Stowarzyszenie O." w sposób identyczny formułuje zarówno cele Stowarzyszenia, jak i sposoby ich realizacji. Jeśli statut organizacji społecznej w sposób wyczerpujący formułuje działania mające służyć realizacji zawartych w nim celów tej organizacji, brak jest podstaw do rozszerzania katalogu tych działań, a wymienione cele winny być odczytywane łącznie z przewidzianymi w statucie środkami ich realizacji. Zapis taki w statucie nie był prawdopodobnie przypadkowy z uwagi na to, że osoby zasiadające we władzach tego Stowarzyszenia jednocześnie wchodzą w skład organów (zarządów, rad nadzorczych) podmiotów gospodarczych prowadzących działalność konkurencyjną względem inwestorów, które mogą występować o warunki zabudowy na terenie miasta W.. Udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, warszawa 1996 r., s. 226). Tu z kolei pojawia się zagadnienie owego interesu społecznego, któremu miałby służyć udział danego Stowarzyszenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu nie można uznać, że interes społeczny przemawiał za udziałem tego Stowarzyszenia w prowadzonych postępowaniach inwestycyjnych. Z wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż w skład zarządu Stowarzyszenia wchodzą m. in. A. M. P., B. P. P. oraz A. P. W toku postępowania prowadzonego przed Sądem Administracyjnym ustalono natomiast, iż osoby te prowadzą działalność gospodarczą w dziedzinie budownictwa. B. P. P. jest członkiem Rady Nadzorczej Towarzystwa Budownictwa Społecznego "(...)" spółka z o. o. z siedzibą w P. (k. 30 akt sprawy). B. P. P. jest też wspólnikiem Spółki z o. o. (...) z siedzibą w W., której przedmiotem działalności jest m. in. wykonywanie robót budowlanych związanych z wznoszeniem budynków oraz zarządzanie nieruchomościami mieszkaniowymi. Członek Komisji Rewizyjnej skarżącego Stowarzyszenia S. K. jest jednocześnie Prezesem zarządu Spółki z o. o.(...). Z kolei Członek Zarządu Stowarzyszenia A. P. jest Prokurentem Spółki z o. o. (...) (k. 75-78 akt sprawy). W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoby prowadzące działalność gospodarczą w dziedzinie budownictwa za pośrednictwem Stowarzyszenia, którego są członkami i którego działalnością kierują, uzyskiwałyby dostęp do informacji o szczegółach zamierzeń inwestycyjnych podmiotów prowadzących w stosunku do nich działalność konkurencyjną. Dopuszczenie takiej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony umożliwiałoby osobom nią kierującym zapoznawanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym także z wszelkiego rodzaju dokumentacją zebraną przez podmiot starający się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Prowadzenie więc działalności potencjalnie konkurencyjnej względem inwestorów przez podmioty gospodarcze, w których władzach zasiadają osoby będące jednocześnie we władzach organizacji społecznej (jej zarządzie, radzie nadzorczej) wyklucza uznanie, iż za udziałem tej organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniach inwestycyjnych przemawia interes społeczny. W tym stanie rzeczy brak było podstaw prawnych do rozpoznania odwołania wniesionego przez to Stowarzyszenie, a uprzednio do dopuszczenia go na prawach strony do prowadzonego postępowania inwestycyjnego. W tym zakresie więc rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji dotknięte jest wadą nieważności. "Stowarzyszenie O." stało się uczestnikiem na prawach strony owego postępowania inwestycyjnego lecz jedynie w sensie procesowym, poprzez pozbawione podstaw prawnych dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Stąd wniesiona przez nie skarga nie mogła prowadzić do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Z tego względu decyzja ta w pozostałej części, w jakiej stwierdziła uchybienie terminu przez Wspólnotę Mieszkaniową "(...)" do wniesienia odwołania pozostaje niezmieniona, wobec braku zaskarżenia jej do Sądu Administracyjnego przez tę Wspólnotę lub inną stronę tego postępowania. Zaznaczyć, przy tym należy, że bezsporne są uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej budynku sąsiadującego z projektowaną inwestycją do wniesienia odwołania m. in. od decyzji ustalających warunki zabudowy. W kwestii tej wielokrotnie wypowiadały się zarówno Sądy jak i przedstawiciele doktryny. Przykładowo w wyroku z dnia 09.09.1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96, LEX nr 43794 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388) wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa w myśl powyższego może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a zatem jest tzw. ułomną osobą prawną. Zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z treści art. 29 Kpa. Ze środka odwoławczego wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd może zatem skorzystać, o ile uczyni to w terminie lub na skutek jej wniosku termin taki zostanie jej przywrócony. Nadmienić także należy, że skarżące Stowarzyszenie postanowieniem WSA z dnia 21.11.2007 r. uzyskało prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, nie ustanowiło pełnomocnika posiadającego kwalifikowaną wiedzę prawną a zatem brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku zawartego w skardze o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku winno zostać raz jeszcze poddane ocenie odwołanie wniesione przez skarżące Stowarzyszenie z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w tym wyroku.