IV SA/Wa 2491/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. P. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy decyzje Wójta Gminy [...] z [...] marca 2017 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego. W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawie do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Wójt Gminy [...] decyzją z [...] marca 2017 r. ustalił na rzecz D. i M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o pow. sprzedaży około 35 m2 na działce [...] położonej w miejscowości [...]. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2017 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawie do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Kolegium stwierdziło nieważności decyzji własnej z [...] maja 2017 r. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało mocy decyzję z [...] czerwca 2017 r. W wyniku wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z [...] maja 2017 r., pozostało do rozpatrzenie odwołanie skarżącego od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2017 r. ustalającej warunki zabudowy. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2017 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że Wójt Gminy [...] uzyskał niezbędne uzgodnienia dla planowanej inwestycji, zaś projekt decyzji oraz analiza będąca jej integralną częścią zostały sporządzone przez osobę posiadającą wymagania określone w art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie jest położna na terenach wymagających zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne lub nieleśne, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację zabudowy już istniejącej na tym obszarze oraz że spełnia wszystkie wymogi zasady dobrego sąsiedztwa. Co prawda organ ustalając poszczególne warunki zabudowy dla planowanej inwestycji ustala je ponad średnie uzyskane z obszaru analizowanego, lecz taką możliwość daje mu ustawodawca w przepisach rozporządzenia oraz każdorazowo znajduje to swoje odzwierciedlenie w szczegółowych wyjaśnieniach znajdujących się w dokumencie analizy urbanistycznej oraz wyników tej analizy. Kwestia szczegółowej lokalizacji budynku nastąpi dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. W skardze J. P. zarzucił naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 7, 8, 9, 11, 24 § 3, art. 27 § 1, art. 77 oraz 107 § 3 K.p.a. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 12 ust. 1, 2 i 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), § 3 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Skarżący podniósł, że niewyłączono z urzędu członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (E. S. oraz A. W.), którzy wypowiedzieli się już wcześniej o decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2017 r. Ponadto, żaden z organów nie odniósł się do argumentów naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. W miejscu inwestycji znajduje się zabudowa na cele mieszkaniowe. Miarę zastanej uciążliwości wyznacza w związku z tym zagospodarowanie na cele mieszkaniowe. Funkcjonowanie punktu usługowego wiążę się ze wzmożonym ruchem pieszych, pojazdów dostawców, zwiększeniem hałasu i zanieczyszczenia. Przekracza to zastaną miarę uciążliwości. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ani w decyzjach ani w analizie nie wskazano, do jakich konkretnie budynków na działkach sąsiednich dostosowano wymogi inwestycji, a więc jakiego budynku jest przedłużeniem planowana zabudowa. Stosownie do § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, już na etapie decyzji o warunkach zabudowy ustala się, czy inwestycja ma być zlokalizowana przy granicy. Ponadto organ pominął, że stan zabudowy działki się zmienił i wymagane było ponowne przeanalizowanie czy zmiana ta ma wpływ na wynik analizy oraz czy zastana zabudowa jest do pogodzenia z planowaną inwestycją. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził prowadzenie budowy na działce [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2)teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Zatem pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane funkcjonalnie, na potrzeby ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Tym samym wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszarze analizowanym uznać należy za działki sąsiednie (por. wyroki NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05 oraz 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08). W ocenie Sądu dokonana przez organy administracji analiza funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego nie jest prawidłowa, ponieważ przeprowadzona została z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy oraz załącznika graficznego do wyników analizy wynika, że linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Stosownie do § 4 ust. 3 Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie linię nowej zabudowy ustalono jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w najbliższej odległości od pasa drogowego (dz. ew. nr [...]). Dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.). Jednakże w rozpoznawanej sprawie kwestia ta nie została wyjaśniona w wystarczającym stopniu. W decyzji z [...] marca 2017 r. wskazano, że "nieprzekraczalna linia zabudowy – wzdłuż elewacji istniejącego budynku mieszkalnego od strony drogi powiatowej", a w analizie ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że linię zabudowy na działce wnioskodawcy ustalono jako przedłużenie na działce sąsiednie (dz. ew. nr [...]). Nie wyjaśniono z jakich względów odstąpiono od reguły ustalania linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Należy zwrócić uwagę, że w obszarze analizowanym jedynie budynek na działce nr [...] znajduje się w tak bliskiej odległości od drogi powiatowej, podczas gdy pozostałe obiekty budowlane w analizowanym obszarze znajdują się w widocznie dalszej odległości od drogi powiatowej. Utrzymanie ładu przestrzennego wymaga uwzględnienia nie tylko zagospodarowania jednej działki znajdującej się w sąsiedztwie, a odstąpienie od podstawowych zasad wyznaczania nowej zabudowy, wymaga szczegółowego uzasadnienia, które powinno znajdować oparcie w przeprowadzonej analizie. Dodatkowo, z przeprowadzonej analizy wynika, że na obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa (zagrodowa). Jak wskazał organ pierwszej instancji w obszarze analizowanym dominują budynki mieszkalne 2-kondygnacyjne oraz budynki gospodarcze. Wymaga zatem wyjaśnienia, czy ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy. Organ zobowiązany jest do dokonania oceny, czy wnioskowana nowa zabudowa nie jest sprzeczna z charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną istniejącej już zabudowy, zwłaszcza, że skarżący, już w odwołaniu podnosił, że w obszarze analizowanym znajduje się jedynie zabudowa zagrodowa wraz z zabudową towarzyszącą (budynki gospodarcze). Organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu skarżącego. Jednocześnie należy podkreślić, że okoliczność, iż istniejąca zabudowa realizuje głównie funkcję mieszkaniową, nie oznacza samo przez się, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Kontynuacja funkcji nie oznacza możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Mając powyższe względy na uwadze, należy uznać podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. za zasadne. Nietrafne są natomiast zarzuty, że doszło do naruszenia art. 24 § 3 i 27 § 1 K.p.a. Okoliczność, że członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] brali udział w wydaniu decyzji z [...] czerwca 2017 r. (A. W.) oraz z [...] lipca 2017 r. (E. S.) dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r. nie stanowiło podstawy do ich wyłączenia z urzędu od rozpatrywania tej sprawy. Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.). W tym postępowaniu zaskarżoną decyzją do organu II instancji była decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 2017 r. Rację ma także Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że kwestia zachowania minimalnych odległości od granicy z działką sąsiednią, jest kwestią szczegółowej lokalizacji budynku, która następuje na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, poprzez pozbawienia skarżącego do sądu. Skarga J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] maja 2017 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2490/17. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że zostało naruszone konstytucyjne prawo skarżącego do sądu. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym wyroku w zakresie analizy funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego, w szczególności dotyczącej linii zabudowy oraz kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), określone na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1044 ze zm.).