IV SA/Wa 2492/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanych informacji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...]; IVSA/Wa 2492/14 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2014 r. o odmowie udostępnienia p. E. S., zwanemu dalej "Wnioskodawcą", informacji o podmiotach, którym S. SA, zwana dalej "Spółką", przekazywała wytwarzane odpady popiołów przed 2014 rokiem. Uzasadniając orzeczenie, przywołano następujące ustalenia faktyczne: - 6 sierpnia 2014 r. Wnioskodawca zwrócił się do organu I. instancje o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, dotyczącej podmiotów, którym Spółką przekazywała wytwarzane odpady popiołów (sklasyfikowane pod kodem 10 01 82) przed rokiem 2014, - organ I. instancji przesłał (pismem z 7 sierpnia 2014 r.) Spółce kserokopię wniosku o udostępnienie informacji; wskazał nadto, że żądane przez Wnioskodawcę informacje zawiera protokół kontroli przeprowadzonej od 27 kwietnia do 17 maja 2012 r.; wyjaśnił, że informacje te zostaną udostępnione, o ile Spółka nie złoży do 14 sierpnia 2014 r. uzasadnionego wniosku o wyłączenie tych informacji z udostępniania, w trybie art. 16 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji", - pismem z 8 sierpnia 2014 r. Spółka zwróciła się z wnioskiem o nieujawnianie danych jej kontrahentów, wykonujących na jej zlecenie usługi, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa; Spółka wskazała, że ujawnienie danych może negatywnie wpłynąć na jej konkurencyjność, postępowania przetargowe oraz prowadzoną przez nią działalność gospodarczą, - generalną zasadą, wynikającą z ustawy o udostępnianiu informacji, jest obowiązek organów administracji udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone (art. 8); jednakże w art. 16 ustawy zostały wymienione w sposób enumeratywny przesłanki, kiedy organ administracji nie udostępnia informacji o środowisku i jego ochronie; z treści, tegoż przepisu w wynika, że odmowa udostępnienia informacji, w razie zaistnienia przynajmniej jednej z przesłanek wskazanych w art. 16, ma charakter obligatoryjny; tak więc, zgodnie z art. 16 ust 1 pkt 7 ustawy, gdy dotyczy to informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli udostępnienie tych informacji mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję tych osób i złożyły one uzasadniony wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, organ administracji zobligowany jest odmówić udostępnienia takiej informacji, - w przedmiotowej sprawie Spółka skorzystała z uprawnienia przysługującego jej w myśl wskazanego powyżej przepisu - wystąpiła o wyłączenie z udostępniania informacji objętych wnioskiem z 6 sierpnia 2014 r.; w ocenie organu odwoławczego żądanie Spółki wyłączenia informacji było uzasadnione; jak bowiem wskazała, ujawnienie danych mogłoby negatywnie wpłynąć na jej konkurencyjność, postępowania przetargowe oraz prowadzoną przez nią działalność gospodarczą; nie ulega również wątpliwości, że zastrzeżone informację posiadają wartość handlową; jak słusznie zauważył organ I. instancje, stanowią cenne źródło informacji dla konkurencji i mogą mieć wpływ na pozycję rynkową Spółki; bezsporne jest również, że informacje te są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa; zgodnie bowiem z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje, posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności; przywołano następuje tezy z orzecznictwa: - "Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, ze nie mogą być one ogólnie udostępnione" (wyrok WSA o sygn. akt II SA/Wa 2406/13, opubl. LEX nr 1465528); - "W art. 11 ust. 4 u.z.n.k chodzi o takie informacje, których ujawnienie godziłoby w interes przedsiębiorcy w wymiarze technicznym, technologicznym, organizacyjnym lub innym, mającym wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności" (wyrok WSA o sygn. akt II SA/Wa 2122/12, opubl. LEX nr 1326010). - "aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie, wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość)" (wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2112/13, opubl. LEX nr 1456979), - skoro spełnione zostały łącznie obie przesłanki wskazane w art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji zasadna była odmowa udostępnienia informacji, żądanych przez Wnioskodawcę. W skardze Wnioskodawca, przywołał następującą argumentację: - żądane informacje powinny być ogólnodostępne; dotyczą one całego środowiska i ludzi tam zamieszkałych, - ani działalność spółki, ani przetargi w części środowiskowej nie powinny być utajnione, - Skarżący nie pytał o koszty całej utylizacji i składowania, ale jedynie o miejsce, gdzie się to odbywa, - nie jest zrozumiałe, jaką wartość handlową posiadają dla Spółki kłopotliwe odpady; nie mają one również wpływu na kwestie technologiczne spółki; mogłoby to mieć wpływ na jej wartość finansową i gospodarczą, ale tylko wtedy, gdyby odpady były w niewłaściwy sposób utylizowane - składowane w nieprzygotowanych do tego celu wyrobiskach, - od 2009 roku Spółka usilnie poszukiwała miejsca do wybudowania składowiska mieszaniny popiołów lotnych i odpadów stałych z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych; podpisywała w tym celu przedwstępne umowy z właścicielami działek, na których znajdowały się wyrobiska, by tam ulokować potrzebne składowiska; otrzymywała zgodę na dysponowanie tymi działkami; po pewnym czasie, odstępowała od zawartych umów przedwstępnych; nie dochodziło do zakupu terenu i szukała następnych miejsc; w międzyczasie wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o zgodę na prowadzenie instalacji w przemyśle energetycznym do spalania paliw - taką zgodę otrzymała, - w okolicach [...] nie było w tym czasie przygotowane żadne miejsce do składowania popiołów (zwłaszcza z kodem 10 01 82), - uzasadnione jest pytanie, gdzie przed 2014 rokiem były składowane i utylizowane odpady - czy Spółka nie wysypywała zbędnych popiołów do wyrobisk, gdzie miała budować składowiska, a którymi mogła w tamtym czasie dysponować; tylko o ile tak było, może to mieć wpływ na finanse spółki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona bowiem decyzja została wydana z naruszaniem przepisów postępowania, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia (art. 7. 77 § 1 art. 80, oraz 107 §. 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji przedwcześnie ocenił, że informacje żądane przez Wnioskodawcę mogą nie zostać przekazane, wobec treści art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji. Organ - rozważając, czy w sprawie może znaleźć zastosowanie wyjątek od zasady udostępniania informacji publicznej zawarty we wskazanym przepisie - nie wziął pod uwagę, że przedmiotowa regulacja stanowi w istocie implementację dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego I Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 7 str. 375). Dopuszcza ona organicznie dostępu do informacji z uwagi na poufność informacji handlowych lub przemysłowych, jeśli jest ona przewidziana prawem krajowym lub wspólnotowym w celu ochrony prawnie uzasadnionych interesów (art. 4 ust. 2 lit d), jednak wyraża jednocześnie zasadę, że "Podstawy do odmowy udostępnienia informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 są interpretowane zawężająco, przy uwzględnieniu publicznego interesu ujawnienia informacji w konkretnym przypadku. W każdym przypadku publiczny interes ujawnienia informacji jest porównywany z interesem dyktującym odmowę ich udostępnienia" (art. 4 ust. 2 zd. 2). Wobec obowiązku prowspólnotowej wykładani regulacji służących implementacji prawa stanowionego na szczeblu UE, nie sposób przyjąć, aby intencją prawodawcy krajowego było zakreślenie wyjątków szerszych, niż przewidziano to w prawie wspólnotowym. Oznacza to, że ramy odmowy udostępnienia informacji muszą być rozumiane ściśle. Sama okoliczność, że określona informacja może mieć pewną wartość handlową dla przedsiębiorstwa (może przemawiać za tym jego interes faktyczny) nie może stanowić podstawy odmowy udostępnienia informacji, wobec ogólnej zasady jej dostępności. Podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie było poza sporem, że żądana informacja należy do kategorii zaliczanej do pojęcia "informacji o środowisku i jego ochronie". Do informacji należą niewątpliwie te, dotyczące problematyki gospodarowania odpadami, wykraczające także poza samo ich wytwarzanie (wobec treści art. 9 ust. 1 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji). Przywołana już dyrektywa 2003/4/WE w art. 4 ust. 2 zd. 4 (implementowanym art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji) nie ustanawia wprawdzie bezwzględnego obowiązku udostępniania informacji w zakresie gospodarowania odpadami. Nie oznacza to jednak, że przesłanki odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie (ich zastrzeżenia przez osoby trzecie) mogą być wykładane szeroko, z założeniem faworyzowania interesu podmiotu gospodarczego, usuwającego odpady. Wobec wskazanych uwarunkowań, rolą organu administracji jest nie tylko ustalanie, czy nieudostępniania informacji żąda określony podmiot, powołując się na swój interes gospodarczy, lecz także, czy mieści się to w ramach wyjątku, wskazanego w art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji, rozumianego ściśle, a więc czy: - chodzi o informacji o wartości handlowej, w tym dane technologiczne, dostarczone przez przedsiębiorcę i są one równocześnie objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, - udostępnienie tych informacji mogłoby pogorszyć pozycję konkurencyjną przedsiębiorcy, który dostarczył informacje, - przedsiębiorca, który dostarczył informacje złożył uzasadniony wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, a jednocześnie nie wydano decyzji o odmowie wyłącznie informacji z udostępnienia. Wskazane wyżej trzy warunki muszą być spełnione łącznie aby możliwa była odmowa udostępnienia informacji. Organy obu instancji skupiły się na wskazaniu, że dane, żądane przez Wnioskodawcę, mogą mieć wartość handlową i mogły być objęte tajemnica przedsiębiorstwa. Ponieważ zawarte we wskazanym przepisie wyliczenie, co może być tajemnicą przedsiębiorstwa, ma charakter przykładowy, trafnie uznano, że może ona dotyczyć także informacji o kontrahentach (a nie tylko wymienionych przykładowo danych technologicznych). Wywody skargi w tym zakresie nie są zasadne. Dla oceny, co może być tajemnicą przedsiębiorstwa przydatne mogły być także poglądy wyrażane w przywoływanym w uzasadnieniu skarżonego aktu orzecznictwie sądowym. Trafnie odnotował także organ, że złożono stosowny wniosek o wyłączenie informacji z udostępniania. Trzeba przy tym zauważyć, że to przedsiębiorca - mając na uwadze własny interes gospodarczy - ustala, co stanowi dla niego informację "wrażliwą" (tajemnicę przedsiębiorstwa). Jest to generalnie wiadome już na etapie jej udzielania organom administracji publicznej (w danym przypadku – gdy prowadzono kontrolę w 2012 roku). Tak więc, skoro przekazywana jest informacja stanowiąca w istocie "tajemnicę przedsiębiorstwa", stosowny wniosek o wyłącznie jej z udostępnienia powinien być sformułowany w zasadzie już na etapie jej dostarczenia. Kwestia ta nie ma wpływu na wynik sprawy, w kontekście samego przesądzenia, czy w ogóle spełniona jest przesłanka złożenia wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia, w myśl art. 16 ust. 1 pkt 7. Późniejsze złożenie wniosku o wyłączenie powinno być jednak brane pod uwagę przy ocenie, czy w istocie można go uznać za zasadny merytorycznie. Kluczowe znacznie ma - w ocenie Sądu - prawidłowe rozumienie przesłanki "pogorszenia konkurencyjnej pozycji podmiotu" w kontekście użytego w art. 16 ust. 1 pkt 7 sformułowania "uzasadniony wniosek". W tej kwestii należy podnieść, co trafnie wywiedziono w skardze, że nie każde pogorszenie pozycji konkurencyjnej może stanowić przesłankę dla odmowy udostępnienia informacji. Przykładowo o ile dana informacja dotyczyłaby technologii utylizacji odpadów polegającej np. ich deponowanie w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych, co wiąże się także z nie przestrzeganiem wymagań ochrony środowiska, stosowna informacja może wprawdzie pogarszać pozycję konkurencyjną danej firmy (np. wpływ na jej wartość rynkową ewentualnych kosztów, związanych z poniesieniem odpowiedzialności administracyjnej czy cywilnej) jednak nie mogłoby to być przesłanką dla odmowy udostępnienia informacji. Kwestia bowiem ewentualnego pogorszenia pozycji konkurencyjnej podmiotów gospodarczych musi być rozważana z uwzględnieniem i ważeniem racji przemawiających generalnie za udostępnianiem informacji o środowisku i jego ochronie. W istocie, tylko słuszny interes w niepogarszaniu sytuacji konkrecyjnej przedsiębiorstwa może uzasadniać nie udostępnienie informacji. Wobec powyższej konstatacji organ administracji obowiązany jest do bardzo wnikliwego rozważenie, czy argumentacja podmiotu wnioskującego o wyłącznie informacji z udostępnienia, została wyczerpująco i przekonywająco uzasadniona – czy wniosek jest uzasadniony nie tylko w kontekście formalnym (sformułowano pewną argumentację), lecz także merytorycznym. Ważyć przy tym trzeba słuszny interes strony (ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa, w interesie konkurencyjności) oraz publiczny (realizacja dostępu do istotnych informacji o środowisku i jego ochronie, jako instrument wspierający ochronę środowiska). Organ powinien, więc orzekać z zachowaniem zasad wskazanych w istocie w art. 7 K.p.a. Uzasadniona jest konkluzja, że prawodawca polski - implementując zasady udostępniania informacji, zamieszczone w dyrektywie 2003/4/WE, w szczególności, gdy chodzi o obowiązek stosownego ważenia racji ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa i udostępniania informacji - posłużył się właśnie określeniem "uzasadniony wniosek", aby dopuścić stosowną uznaniowość, wymaganą prawem stanowionym na szczeblu UE. W rozpatrywanym przypadku uzasadnienie wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia jest nader zdawkowe. Wskazano, że ujawnienie danych kontrahentów może ograniczyć konkurencyjność spółki. Nie wywiedziono w sposób logiczny, jakie znaczenie mogą mieć te informacje dla podmiotów konkurencyjnych. Podkreślenia wymaga, że Wnioskodawca nie zwracał się o informacje, na jakich warunkach odpady były przekazywane np. czy były one odsprzedawane czy też Spółka płaciła za ich przejęcie, co ma istotne znaczenie w obrocie handlowym, w kontekście interesów przedsiębiorcy. Godne jest też odnotowania, że w istocie nie wyjaśniono, czy Wnioskodawcy chodziło o wskazanie konkretnych miejsc, do których odpady zostały przekazane (ich lokalizacji) i konkretnych sposobów ich unieszkodliwienia, czy też o nazwy podmiotów, które przejęły za nie odpowiedzialność. Kwestia ta może mieć także pewne znaczenie dla rozważenia, czy stosowne informacje w istocie były w posiadaniu organu, wobec zakresu konkretnych ustaleń kontroli z 2012 roku. W takiej sytuacji orzeczenie w sprawie było przedwczesne. Organy obu instancji nie rozważyły stosownie wnikliwie sprawy z uwzględnieniem prawidłowej wykładni regulacji, zakreślającej granice odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w kwestii występowania przesłanek odmowy udzielenia informacji) Sąd - uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.) - uchylił decyzje organów obu instancji. Jedynie na marginesie trzeba odnotować, że przeszkodą dla ewentualnego udostępnienia informacji nie mogło być wyłącznie to, że w jej przedmiocie (co do której wyłączenie z udostępnienia wnosi Spółka) nie wydano dotąd decyzji, w myśl art. 16 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji. W istocie, wobec konkretnego żądania Spółki, taka ostateczna decyzja musiałaby poprzedzić ewentualne udostępnienie informacji wnioskodawcy, jednak - z samego faktu jej nie wydania - nie sposób wywodzić negatywnego skutku, generalnie co do możliwości uwzględnienia wniosku o udostępnienie. Odmienne rozumienie wskazanych regulacji (przyjęcie, jakoby samo nie wydanie decyzji ostatecznie przesądzało o braku możliwości udostępnienia informacji, wobec zgłoszenia żądania Spółki) skutkowałoby iluzorycznością kontroli legalności działań organu administracji, gdy chodzi o konkretne wnioski, gdzie przesłanką odmowy miałby być art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji. Wypada też dodać, że powyższych konkluzji nie podważają tezy orzeczeń, przywołanych w zaskarżonym akcie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie organ I. instancji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.