IV SA/Wa 2497/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi G. U. i H. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania G. i H. U., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] stycznia 2018 r. ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Pismem z [...] listopada 2017 r. [...] Sp. z o.o. wniosła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia na terenie części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] we wsi [...] gmina [...]. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Burmistrz [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia na terenie części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] we wsi [...] gmina [...]. Utrzymując w mocy decyzję z [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podzielił stanowisko Burmistrza [...], że zachodziły podstawy do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem inwestora. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jednym z rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w odróżnieniu do decyzji o warunkach zabudowy nie podlega tak daleko idącym ustawowym rygorom. Przez inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitarny), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121). W ocenie Kolegium, wniosek inwestora spełniał wymagania ustawowe, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych, a przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych wykazała możliwość realizacji inwestycji. W decyzji stosownie do ustawowego wymogu określono linie rozgraniczające teren inwestycji z uwzględnieniem wniosku inwestora. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, jednak w zakresie właściwym dla tego postępowania. Wymagania te muszą zawierać ogólne, podstawowe informacje o działaniach jakie musi przedsięwziąć lub uwzględnić inwestor chcąc realizować planowane przedsięwzięcie, dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ pierwszej instancji w punkcie 6 decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zatytułowanym "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich" ustalił, że inwestycja nie powinna pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z mediów i dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz nie może powodować hałasu, wibracji, zakłóceń elektromagnetycznych, zanieczyszczać powietrza, wód i gleby. W skardze G. U. i H. U. (właściciele działek nr [...], [...] i [...]) zarzucili naruszenie art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mapy dołączone przez inwestora do wniosku są to mapy w skali 1:1000 zatem nie spełniają wymogów art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określono na nich granice terenu objętego wnioskiem i obszar oddziaływania inwestycji, a także propozycję przebiegu sieci gazowniczej, jednak bez wskazania granic terenu przekształconego. Załączona kopia mapy powinna przedstawiać nie tylko teren, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, ale również obszar oddziaływania tej inwestycji. Granice obszaru oddziaływania inwestycji wyznacza przewidywane jej oddziaływanie, w szczególności w zakresie emisji zanieczyszczeń, hałasu czy też innych ograniczeń. Obszar oddziaływania inwestycji nie został na mapach dołączonych do wniosku wykreślony z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, inwestor powinien był uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przez uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czym naruszono art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.). Ponadto organy orzekające w sprawie nie przeanalizowały faktycznych warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w wystarczającym zakresie. Organ powinien dokonać oceny, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest uzasadniony, usprawiedliwiony zamierzonym celem i racjonalny, a przede wszystkim czy ogranicza bądź uniemożliwia korzystanie z nieruchomości należących do osób trzecich w optymalnym (najmniej uciążliwym) stopniu. Uwzględnienie wniosku inwestora związane jest z ograniczeniem wykonywania prawa własności osób trzecich, rolą organu jest również zbadanie, czy ingerencja w cudze prawo własności nie jest nadmierna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowiko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] stycznia 2018 r. ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia na terenie części działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] we wsi [...] gmina [...]. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W rozpoznawanej sprawie teren spornej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia wśród celów publicznych budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że sporna inwestycja należy do katalogu, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wątpliwości budzi natomiast, czy inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, stosownie do art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co determinuje możliwość zaliczenia tej inwestycji do przedsięwzięć będących inwestycjami celu publicznego. Aby inwestycja mogła być zaliczona do inwestycji celu publicznego musi mieć co najmniej znaczenie lokalne lub ponadlokalne, a ma takie, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia, tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi na wąskie zdefiniowanie pojęcia inwestycji celu publicznego, ale także odmienne skutki, jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawie o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, że nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy (wyroki NSA z: 12 grudnia 2017 r., II OSK 751/17 oraz 30 listopada 2016 r., II OSK 520/15). Nie można z góry przyjmować, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, służy celom publicznym – interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi jedynie zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398). W rozpoznawanej sprawie okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy nie wskazują jednoznacznie, aby zamierzenie inwestycyjne realizowane miało być w celu innym niż interes jednostkowy. Do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia załączono jedynie warunki przyłączenia do sieci gazowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. dla jednego budynku jednorodzinnego ([...], gm. [...]). Wskazuje to, że inwestycja ta w swym założeniu służyć ma jedynie celom obsługi budynku jednorodzinnego. Inwestor nie wykazał we wniosku, że realizacja tej inwestycji nakierowana jest na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Organy obu instancji także nie wyjaśniły tej kwestii, w ogóle nie dokonując oceny, czy zamierzenie inwestycyjne realizowane miało być w celu zaopatrzenia w gaz wyłącznie jednego budynku, czy też w celu zaspokojenia potrzeb lokalnych polegających na budowie i rozbudowie sieci gazowej dla społeczności lokalnej. Tym samym, należy uznać, że organy nie należycie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, czym naruszyły art. 7 i 77 K.p.a. Nie mają natomiast racji skarżący, że przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zarówno decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzji o warunkach zabudowy) polegającej na budowie sieci gazowej o ciśnieniu nie większym niż 500 KPa (0, 5 MPa) inwestor zobowiązany jest uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm.), dotyczy zamierzeń budowlanych zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze lub potencjalnie). Kwestia, czy określona inwestycja będzie w sposób znaczący oddziaływać na środowisko, zależy od tego, jakie obiekty, o jakim charakterze i jakich parametrach zabudowy zamierza realizować inwestor. Szczegółowy katalog rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono instalacje do przesyłu gazu oraz towarzyszące im tłocznie lub stacje redukcyjne, z wyłączeniem gazociągów o ciśnieniu nie większym niż 0,5 MPa i przyłączy do budynków (§ 3 ust. 1 pkt 33 rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Oznacza to, że gazociągi o ciśnieniu nie większym niż 0,5 MPa i przyłącza do budynków nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesna, albowiem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycje celu publicznego, czy też nie. Należy jedynie zwrócić uwagę, że jak słusznie skarżący wskazują, że na załączonej do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego kopii mapy powinien zostać zaznaczony cały obszar oddziaływania inwestycji, a nie jedynie określenie granic terenu objętego wnioskiem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.