IV SA/Wa 25/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargę - IV SA/Wa 25/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. (dalej "WIOŚ") z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia spółce "J." sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej "skarżącej") kary pieniężnej za wytwarzanie odpadów bez wymaganego przedłożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami w wysokości 5 000 zł (dalej "kary). Zaskarżona decyzja GDOŚ zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniach od [...] do [...] maja 2010 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę w zakładzie skarżącej położonym w miejscowości R. przy ulicy [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. WIOŚ wymierzył skarżącej na podstawie art.79b ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz.251 z późn.zm.), zwanej dalej również "ustawą", karę za wytwarzanie odpadów bez wymaganego przedłożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami w wysokości 5 000 zł. Skarżąca wniosła do GIOŚ odwołanie od decyzji WIOŚ, podnosząc wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. GIOŚ utrzymał w mocy decyzję WIOŚ, podnosząc w szczególności, co następuje: Skarżąca prowadzi działalność polegającą na sprzedaży hurtowej mięsa, wędlin i nabiału. Kontrola przeprowadzona przez WIOŚ wykazała, że skarżąca nie posiada uregulowanego stanu formalno - prawnego w zakresie gospodarki odpadami, nie prowadzi także kart ewidencji ilościowej i jakościowej odpadów. W wyniku prowadzonej działalności wytwarzane są następujące rodzaje odpadów: tworzywa sztuczne (gromadzone w magazynie opakowań), opakowania z papieru i tektury, zużyte wyładowcze źródła światła ( w obiekcie znajduje się 337 sztuk punktów świetlnych) i odpady socjalno - bytowe. Skarżąca nie złożyła informacji o wytworzonych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta P. (dalej "Starosta") przekazał WIOŚ informację o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami złożoną przez skarżącą. Z informacji tej wynika, że w ujęciu rocznym skarżąca wytwarza następujące odpady: - świetlówki (kod odpadu 16 02 13) w ilości 0,005 Mg - papier (kod odpadu 15 01 01) w ilości 18 Mg - tworzywa sztuczne (kod odpadu 15 01 02) w ilości 5 Mg. Skarżąca wytwarza zatem w ciągu roku 0, 005 Mg odpadów niebezpiecznych i 23 Mg odpadów innych niż niebezpieczne. Ilość ta powoduje konieczność przedłożenia przez skarżącego informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. W ocenie GDOŚ protokół kontroli przedstawiony przez WIOŚ nie daje podstaw do stwierdzenia, że skarżąca wytwarza odpady inne niż niebezpieczne w ilości przekraczającej 5 Mg rocznie, albowiem organ nie określił rocznej ilości wytwarzanych odpadów. Stosowny zapis w protokole jest nieprecyzyjny. Nie pozwala on na określenie ilości wytworzonych odpadów niebezpiecznych, sugerując w istocie, że odpady te jeszcze nie powstały, a jedynie potencjalnym źródłem ich powstania może być istnienie w obiekcie 337 punktów świetlnych. W protokole nie odnotowano, aby WIOŚ stwierdził w obiekcie wystąpienie odpadów powstałych ze zużytych wyładowczych źródeł światła. Sam fakt istnienia punktów świetlnych nie jest wystarczający do uznania, że skarżący jest wytwórcą odpadów, o których mowa powyżej. Mając na uwadze definicję wytwórcy odpadów zawartą w art.3 ust.3 pkt 22 ustawy o odpadach należy bowiem stwierdzić, że gdyby skarżąca zleciła wymianę zużytych źródeł światła, nie byłaby wytwórcą odpadów z nich pochodzących. W ocenie organu odwoławczego pomimo nieścisłości, które wystąpiły w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ l instancji, fakt wytwarzania przez skarżącą odpadów innych niż niebezpieczne w ilości przekraczającej 5 Mg/rok można ustalić na podstawie informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami złożonej przez skarżącą Staroście. Daje to podstawy do uznania, że w dniu kontroli przeprowadzanej przez WIOŚ wytwarzał odpady bez przedłożenia informacji, o której mowa w art.17 ust.1 pkt 2 ustawy, co stanowi obligatoryjną przesłankę do wymierzenia skarżącej kary, o której mowa w art.79 b ust.1 pkt 2 ustawy. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu skarżącej zarzutu naruszenia przez WIOŚ art.10 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, GDOŚ stwierdził, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. We wniesionej do Sądu skardze na decyzję GDOŚ skarżąca podniosła zarzuty: - naruszenia przepisów postępowania, tj. art.81 w związku z art.10 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącej o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie co do zebranych dowodów, - naruszenia art.80 oraz art.107§3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego zbadania i wyjaśnienia sprawy oraz nieprawidłową ocenę zebranych w sprawie dowodów, - naruszenia przepisów postępowania polegającego na nieodniesieniu się przez organ II instancji do zarzutów postawionych przez skarżącą przeciwko decyzji WIOŚ, a mianowicie zarzutu naruszenia art.107 w związku z art. 11 k.p.a. polegającego na niewłaściwym uzasadnieniu decyzji WIOŚ poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej ani prawnej decyzji, a także na niewskazaniu dowodów, na których decyzja ta została oparta. W uzasadnieniu skargi GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: - organ I instancji oparł wydaną przez siebie decyzję wyłącznie na protokole z przeprowadzonej kontroli w sytuacji, w której z protokołu tego nie wynikała ani ilość ani rodzaj wytwarzanych przez skarżącego odpadów - wskutek przeprowadzonej kontroli nie ustalono zatem, czy wytwarzane odpady są niebezpieczne i nie przekraczają ilości 0,1 Mg, czy są bezpieczne i wytwarzane w ilości do 5 Mg, - nieprawidłowo organ odwoławczy uznał, że rozdaj wytwarzanych odpadów oraz ich ilość można ustalić na podstawie informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami złożonej przez skarżącą Staroście w dniu [...] lipca 2010 r., - na podstawie wskazanej wyżej informacji organ odwoławczy wyciągnął błędny wniosek, że w dniu kontroli działalność skarżącej prowadzona była bez wymaganej informacji, co skutkowało wymierzeniem kary, - wbrew przepisowi art.10 w związku z art.81 k.p.a. skarżąca nie została powiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych w trakcie postępowania dowodach, przez co nie wiedziała o włączeniu złożonej przez siebie informacji w poczet zabranego materiału dowodowego, - z uzasadnienia zaskarżonej decyzji GDOŚ nie można wywnioskować, w jaki sposób organ II instancji ustalił, że w dniu kontroli skarżący wytwarzał odpady przekraczające dozwolone ilości skoro kontrola zakończona została w dniu [...] maja 2010 r., a informacja o wytwarzanych odpadach i sposobach ich gospodarowania złożona została u Starosty dopiero w dniu [...] lipca 2010 r. - ze wskazanej wyżej informacji nie wynika, że przed dniem jej złożenia skarżący wytwarzał odpady w ilości wskazanej w art.17 ustawy o odpadach, przez co nie można jednoznacznie stwierdzić, że skarżący już w trakcie kontroli był zobowiązany do złożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz sposobach ich zagospodarowania, - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym dowód, co do którego strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, nie ma jakiejkolwiek mocy dowodowej - nie można zatem oprzeć decyzji w niniejszej sprawie na piśmie Starosty wraz z informacją złożoną przez skarżącą, a jedynym dowodem, na którym oparta została decyzja organu I instancji jest wadliwy protokół kontroli, - nie można zgodzić się z organem odwoławczym, jakoby naruszenie art.10 k.p.a. przez organ I instancji, polegające na niepowiadomieniu skarżącej o zakończonym postępowaniu dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy, - w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2010 r. o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie WIOŚ poinformował skarżącą o tym, że w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia może się zapoznać z aktami sprawy, podczas gdy pismo Starosty zawierające informację o wytwarzanych przez skarżącego odpadach i sposobach ich gospodarowania, na którym oparta została decyzja organu odwoławczego sporządzono dopiero w dniu [...] lipca 2010 r., czyli już po upływie wskazanego wyżej 14 - dniowego terminu - tym samym skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z tym pismem (z uwagi na upływ wyznaczonego przez organ terminu), a jednocześnie nie została poinformowana o możliwości zapoznania się z dodatkowymi zebranymi w sprawie dowodami przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję GDOŚ na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja GDOŚ nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było wymierzenie skarżącej na podstawie art.79b ust.1 pkt 2 ustawy o odpadach kary za wytwarzanie odpadów bez wymaganego przedłożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Wbrew stanowisku skargi wskazany wyżej przepis prawa materialnego został prawidłowo zastosowany w sprawie. Wprawdzie w toku postępowania pierwszoinstacyjnego doszło do uchybienia przepisowi art.107§3 k.p.a. poprzez niedostatecznie szczegółowe uzasadnienie rozstrzygnięcia w odniesieniu do ustaleń faktycznych stanowiących jego podstawę, niemniej brak ten nie ma wpływu na wynik sprawy, albowiem został w ocenie Sądu usunięty na etapie postępowania odwoławczego. Decyzja odwoławcza GDOŚ w pełni czyni zadość dyspozycjom art.7, 77§1 oraz 107§3 k.p.a. Regulacje materiaInoprawne w zakresie objętym rozstrzygnięciem organów obu instancji przedstawiają się w sposób następujący: Stosownie do art.17 ust.1 pkt 1 ustawy o odpadach wytwórca odpadów jest obowiązany do przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości do 0,1 Mg rocznie albo powyżej 5 Mg rocznie odpadów innych niż niebezpieczne. Jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady wytwarza odpady bez wymaganego złożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami lub prowadzi gospodarkę odpadami niezgodnie ze złożoną informacją, podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł (art.79b ust.1 pkt 2 ustawy). W dniach [...] maja 2010 r. kontrolerzy WIOŚ przeprowadzili kontrolę zakładu skarżącej. W protokole Kontroli Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., obejmującej opis stanu faktycznego (1.1) stwierdzono, że "W wyniku działalności zakładu wytwarzane są następujące rodzaje odpadów: tworzywa sztuczne (folia, uszkodzone pojemniki lub ich pokrywy) - gromadzone w magazynie opakowań, opakowania z papieru i tektury (...) zużyte wyładowcze źródła światła - w obiekcie znajduje się 337 sztuk punktów świetlnych (...)". Następnie w części wskazującej naruszenia i nieprawidłowości (I.3) stwierdzono nieuregulowany stan formalno - prawny w zakresie gospodarki odpadami. Z protokołu wynika, że obecny przy kontroli kierownik kontrolowanej jednostki (Prezes Zarządu skarżącej), pouczony o prawie wniesienia do protokołu umotywowanych zastrzeżeń i uwag przed jego podpisaniem oraz o prawie odmowy podpisania protokołu wraz z prawem przedstawienia w terminie siedmiu dni swojego stanowiska na piśmie podpisał protokół bez uwag i zastrzeżeń. Faktem jest, że w trakcie kontroli nie poczyniono szczegółowych ustaleń odnośnie tego, ile odpadów powstało w związku z działalnością skarżącej. Niemniej należy zauważyć, odnosząc się do stanowiska GDOŚ na temat możliwych sposobów literalnej wykładni treści protokołu, że treść ta daje ewidentne podstawy do twierdzenia, że w toku kontroli doszło do ujawnienia samego faktu wytwarzania odpadów (por. jasno sformułowane stwierdzenie protokołu: "W wyniku działalności zakładu wytwarzane są następujące rodzaje odpadów: (...)"), a jedynie nie doszło do uściślenia rozmiarów tego wytwarzania. Prawdziwość tego ustalenia kontrolerów WIOŚ uwiarygodnia podpisanie protokołu przez Prezesa Zarządu skarżącej. Sąd podziela jednak w pełni stanowisko organu odwoławczego, że uzupełnienie tychże ustaleń było możliwe na podstawie informacji przedłożonej przez skarżącą Staroście w dniu [...] lipca 2010 r. (dalej "informacji"). W informacji przedłożonej Staroście, w rubryce opatrzonej poleceniem "1. Podać rodzaje i ilości odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne przewidzianych do wytwarzania w ciągu roku" skarżąca wskazała (Odpady niebezpieczne) "Świetlówki, 160213 (kod odpadu), 0,005 (ilość [Mg/rok]", (Odpady inne niż niebezpieczne) "Papier (karton), 150101 (kod odpadu), 18,00 (ilość [Mg/rok], tworzywa sztuczne (folia), 150102 (kod odpadu), 5,00 (ilość [Mg/rok].". Wskazane wyżej ilości odpadów spełniają kryteria ilościowe wskazane w art.17 ust.1 pkt 1 ustawy o odpadach (rocznie do 0,1 Mg odpadów niebezpiecznych i powyżej 5 Mg odpadów innych niż niebezpieczne), co stanowiło przesłankę do objęcia skarżącej przewidzianym w tym przepisie obowiązkiem informacyjnym. Niewątpliwie trafnie zwraca skarżąca uwagę na fakt, że informację przedłożyła Staroście dopiero po dniu przeprowadzenia kontroli przez WIOŚ. Powyższe jednakże, zważywszy na całokształt okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, nie stanowi w ocenie Sądu przeszkody do uznania informacji przedłożonej przez skarżącą Staroście nie tylko jako deklaracji skarżącej co do zamiaru wytwarzania pewnej ilości odpadów niebezpiecznych w przyszłości (tj. w okresie następującym po dacie przedłożenia informacji), ale również jako określenia faktycznego, dotychczasowego poziomu wytwarzania tych odpadów w okresie poprzedzającym kontrolę. Podstawą do takiej kwalifikacji danych zamieszczonych w informacji jest oczywisty fakt, że złożenie przez skarżącą informacji nie nastąpiło przed przystąpieniem skarżącej do wytwarzania odpadów, ale bezpośrednim impulsem do jej złożenia były ustalenia kontroli WIOŚ, która jak wskazano wcześniej stwierdziła co do zasady fakt tego wytwarzania. Potwierdzeniem, że podjęcie przez skarżącą decyzji o złożeniu Staroście informacji wyniknęło z przeprowadzenia u skarżącej kontroli jest treść odwołania od decyzji WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2010 r., w którym dodatkowo skarżąca nie powołuje się na fakt niewytwarzania odpadów, a jedynie na nieświadomość obowiązujących w tym zakresie regulacji. Powyższe daje podstawy do stwierdzenia, że informacja, złożona przez skarżącą niedługo po odbyciu kontroli, złożona została po upływie nieustalonego okresu, w którym wytwarzanie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne w rozmiarze, o którym mowa w art.17 ust.1 pkt 1 ustawy miało miejsce. Złożenie tej informacji miało zatem uregulować sytuację prawną skarżącej poprzez ujawnienie aktualnego stanu wytwarzania odpadów podlegających obowiązkom informacyjnym. W toku całego postępowania administracyjnego, jak też w toku postępowania przed Sądem skarżąca nie podniosła argumentu, że dopiero w okresie przypadającym po złożeniu informacji skarżąca zamierzała wytwarzać tego rodzaju odpady, a do tej pory wytwarzanie takie nie miało miejsca. Dodatkowo należy podkreślić w odniesieniu do zarzutu skargi, że niewskazanie w protokole kontroli ilości wytwarzanych odpadów uniemożliwia stwierdzenie, że wartości z art.17 ust.1 pkt 1 ustawy zostały przekroczone, że uchybienie to w oczywisty sposób nie może mieć znaczenia w odniesieniu do odpadów niebezpiecznych. W odniesieniu do tego rodzaju odpadów przepis w istocie nie ustanawia dolnej granicy ich wytwarzania, operując jedynie wartością maksymalną (do 0,1 Mg rocznie). Niekwestionowane posiadanie w zakładzie 337 punktów świetlnych w dacie kontroli bezsprzecznie wiązało się w tej sytuacji z powstawaniem odpadów związanych z eksploatacją tychże punktów w ilości mieszczącej się w tym przedziale, co potwierdza informacja (świetlówki). Z cytowanego przepisu wynika, że wytwarzanie już jednego z wymienionych w nim rodzajów odpadów (tj. niebezpiecznych albo innych niż niebezpieczne), powoduje nałożenie na wytwórcę przewidzianego w tym przepisie obowiązku. Z uwagi na te okoliczności sprawy w ocenie Sądu całkowicie dopuszczalne było uzupełnienie przez organ odwoławczy braków w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, mających miejsce w postępowaniu pierwszoinstancyjnym poprzez odwołanie się do danych zawartych w informacji przedłożonej Staroście. Podkreślenia wymaga, że braki te zostały uzupełnione nie w oparciu o własne, dowolne ustalenia czy też szacunki GDOŚ, ale w oparciu o dowód posiadający wysoką wiarygodność, tj. oświadczenie samej skarżącej złożone w celu wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Odnośnie naruszenia praw procesowych skarżącej należy stwierdzić, że niewątpliwie organ I instancji winien był w świetle art.10§1 k.p.a. poinformować skarżącą o prawie zgłoszenia uwag do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, zwłaszcza gdy materiał ten został uzupełniony po upływie terminu wskazanego w pierwszym zawiadomieniu o informację złożoną Staroście. Wprawdzie obowiązku tego organ zaniechał, niemniej uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od faktu, że skarżąca w oczywisty sposób wiedziała o istnieniu informacji, to ponadto nie wykazała, że gdyby została w prawidłowy sposób pouczona, byłaby w stanie przedłożyć przeciwdowód podważający wiarygodność tego dokumentu. Cała argumentacja skarżącej sprowadza się do zakwestionowania co do zasady możliwości powołania się przez organ na treść informacji, którego to stanowiska, jak wskazano wyżej, podzielić nie można. W sprawie zaszły zatem podstawy do zastosowania w stosunku do skarżącej sankcji, o której mowa w art.79b ust.1 pkt 2 ustawy o odpadach albowiem w okresie poprzedzającym kontrolę WIOŚ skarżąca wytwarzała odpady bez wymaganego złożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.