IV SA/Wa 2501/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty za wydanie dokumentów z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzkiego Zarządu [...] w W. Odział w P. – jednostki organizacyjnej Województwa [...] (określanego dalej jako odwołujący się) od decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], orzekającej o naliczeniu opłaty za sporządzenie i wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym S. w wysokości 150,00 zł na rzecz skarżącego oraz wskazującej nr konta, na które należy wnieść opłatę, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W decyzji przedstawiony został następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia 13 maja 2016 r. skarżący wystąpił do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w P. o nieodpłatne udostepnienie z operatu ewidencyjnego wypisu i wyrysu dla działki nr [...], położonej w S. W treści wniosku wskazano, że wyrysy i wypisu są niezbędne do nabycia nieruchomości gruntowych do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację zadania inwestycyjnego, stanowiącego cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774). Następnie pismem z dnia 17 maja 2016 r. odwołujący się wystąpił o wydanie decyzji o naliczeniu opłaty z tytułu wydania wyrysu i wypisu na podstawie art. 40 f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 520). Starosta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] orzekł o naliczeniu opłaty za sporządzenie i wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym S. w wysokości 150,00 zł oraz wskazał nr konta, na które należy wnieść opłatę. Wojewódzki Zarząd [...] w W. Odział w P. w odwołaniu podniósł, że doszło do naruszenia art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy prawo Geodezyjne i Kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 520, z późn. zm.), polegającym na niezastosowaniu tego przepisu i naliczeniu opłaty, mimo, że skarżący powinien skorzystać ze zwolnienia, o którym mowa w tym przepisie. Odwołał się do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 173/13, odnoszącym się do art. 24 ust. 3a pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 kwietnia 2009 r. do dnia 7 czerwca 2010 r. Zgodnie z treścią powołanego przepisu "wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego wydaje się nieodpłatnie na żądanie (...) jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami dotyczącymi praw do nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego". Sąd podał, że z treści omawianego przepisu wynika wprost, że nie chodzi w nim o bezpośrednie działania dotyczące praw do oznaczonych tam nieruchomości, lecz o to by żądanie wydania dokumentów, w przepisie tym wymienionych, pozostawało w związku z takimi działaniami. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego aktu wyjaśnił, że zgodnie z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 40b ustanawia ogólną zasadę odpłatności za wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów i budynków. Organ zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie wydany wypis i wyrys będzie stanowił podstawę do zawarcia umowy kupna-sprzedaży, na mocy której Skarb Państwa uzyska prawo własności nieruchomości od osoby fizycznej. Tym samym dane ewidencyjne nie potwierdzają, że obecnie prawo własności przysługuje Skarbowi Państwa. Warunek zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty określony w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a nie jest zachowany, bowiem działki, dla których złożony został wniosek o wypisy i wyrysy stanowią własność osób fizycznych, a przedmiotowe nieruchomości staną się własnością Skarbu Państwa dopiero po zawarciu umowy kupna-sprzedaży. Organ podkreślił, że wnioskodawca nie przedstawił również dokumentów, które potwierdzałyby, że w stosunku do przedmiotowych nieruchomości są już ustanowione prawa lub zobowiązania podlegające wpisowi w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie organu przywołany wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 173/13, zapadł w odmiennym stanie prawnym oraz faktycznym bowiem dotyczył nieodpłatnego wydania wypisu i wyrysu dotyczącego działek stanowiących własność Skarbu Państwa. Przepis art. 24ust. 3a pkt 4 ustawy był sformułowany bardzo ogólnie i przewidywał nieodpłatne wydanie wyrysu i wypisu na żądanie organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami dotyczącymi praw do nieruchomości skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Organ zwrócił ponadto uwagę, że obecnie obowiązujący art. 40b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne szczegółowo określa przypadki podlegające zwolnieniom, czyniąc rozróżnienie pomiędzy sytuacją niepobierania opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, a sytuacją przeniesienia praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego oraz przeniesienia praw do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa. Organ argumentował, że działania podejmowane w związku z nabyciem przez Skarb Państwa nieruchomości od osób fizycznych nie zawierają się w katalogu działań wskazanych przez ustawodawcę w art. 40 b ust. 2 pkt w ww. ustawy, a zatem nie ma podstaw do zwolnienia, co przesądza o niezasadności odwołania. W skardze z dnia 1 września 2016 r. Marszałek Województwa [...], zaskarżył w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wskazał, że prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacja opracowań przyjmowanych do zasobu należy do: 1) Głównego Geodety Kraju - w zakresie centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 2) marszałków województw - w zakresie wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych; 3) starostów - w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych. Skarżący argumentował, że właściwość organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870). Z uwagi na to, że opłaty za czynności stanowią dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w art. 60 pkt 7 lub 8 ustawy o finansach publicznych, to należy do niech stosować art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. W związku z powyższym organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty P. było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wskazał na treść art. 6a ust. 3 i art. 7b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z których wynika, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania był [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując sprawę zważył, co następuje. I. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty odpowiadają prawu, w związku z czym skarga podlega oddaleniu. II. Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], który po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] orzekającej m.in. o naliczeniu opłaty za sporządzenie i wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym S. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 40 f powoływanej wyżej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne. III. Należy wskazać, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz.U. z 2016, poz. 486, ze zm.), w celu wykonywania zadań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne oraz może zawierać umowy z innymi podmiotami. Zarząd Melioracji jest jednostką budżetową Samorządu Województwa [...] i nie posiada osobowości prawnej, będąc wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną. Jest jednostka budżetową Samorządu Województwa [...]. Realizuje zadania Samorządu Województwa [...] i Marszałka Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych i gospodarki wodnej (uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie nowego brzmienia statutu Wojewódzkiego Zarządu [...] w [...] - § 1, § 6 i § 12 tej uchwały, Dz.U.W.[...]. z [...] czerwca 2014 r., poz. [...]). Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016, poz. 1870) jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Spór w przedmiotowej sprawie, jako odnoszący się do zasadności zwolnienia od uiszczanej z budżetu Samorządu Województwa [...] opłaty dotyczy interesu prawnego Województwa [...], a Zarząd Melioracji, wnosząc odwołanie wykonywał zadania Województwa [...]. W związku z tym należy uznać, że Województwo [...] było legitymowane do wniesienia skargi w tej sprawie. IV. Sprawa opłat za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego była już wielokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych, zarówno w zakresie rozpoznawania sporów kompetencyjnych, jak i skarg na akty organów administracyjnych. Przyczyną tego był także zmieniający się stan prawny w tym zakresie. W poprzednim, nieobowiązującym już stanie prawnym, przyjmowana była interpretacja, że wysokość opłaty za udostępnienia zasobów geodezyjnych określona powinna być w decyzji administracyjnej, stosownie do art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 40 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych określa katalog dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. Natomiast w art. 61 powołanej ustawy określono właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do wskazanych należności budżetowych. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika zaś, że organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest m.in. starosta. Natomiast organem odwoławczym od starosty – zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy – jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z tym wskazywano SKO jako organ właściwy do rozpoznawania odwołań w tego typu sprawach, jak rozpoznawana obecnie. Po zmianie stanu prawnego, tj. od dnia 12 lipca 2014 r. (w którym weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz.U. z 2014 r. poz. 897), wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, zgodnie z art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przedstawiona nowelizacja ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 r., znajduje zastosowanie do spraw wszczętych pod jej rządami, stosownie do art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. Tym samym po wspomnianej nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ustawie tej w art.40 f ust.1 zawarta jest podstawa prawna do wydawania przez starostę decyzji, w przypadku zaistnienia sporu, w sprawie dotyczącej zakresu udostępnianych materiałów lub wysokości należnej opłaty. Należy zwrócić uwagę, że decyzja wydana na podstawie art.40 f ust.1 ustawy może dotyczyć nie tylko sporu co do wysokości należnej opłaty, ale również sporu co do zakresu udostępnionych materiałów z zasobu. Można tym samym stwierdzić, że powołany przepis art.40 f ust.1 ustawy wprowadził nowy rodzaj spraw z zakresu geodezji i kartografii, które rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej. Tym samym organ II instancji właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej na podstawie art.40f ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należy ustalać na podstawie tej samej ustawy. Zgodnie z art. 7 b ust. 2 pkt 2 tej ustawy, organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego i to on rozpoznaje odwołania od decyzji o ustaleniu wysokości należnej opłaty oraz sposobu jej wyliczenia za udostępnione materiały powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ilustracją zmieniającego się stanu prawnego w tym zakresie, a w konsekwencji także właściwości organów, jest postanowienie NSA z 12 czerwca 2015 r., I OW 44/15, CBOSA, w którym wskazano SKO jako organ właściwy w podobnej, lecz nie analogicznej sprawie, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie ustawy o finansach publicznych (w poprzednim stanie prawnym), a więc konsekwentnie wskazano SKO jako organ odwoławczy od decyzji starosty, zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Natomiast sprawa obecnie rozpoznawana została wszczęta pod rządami nowego stanu prawnego, a decyzja starosty wydana została na podstawie art.40 f ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mając na uwadze, że zarówno wniosek o udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego, jak i decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana po dniu 12 lipca 2014 r., w sprawie powinien mieć zastosowanie stan prawny wprowadzony ustawą zmieniającą z dnia 5 czerwca 2014 r., a obowiązujący od 12 lipca 2014 r. Zauważyć należy, że ustawa o finansach publicznych w art. 61 ust. 1 wskazuje na właściwość organów w pierwszej instancji. Z woli ustawodawcy jest to przepis, mający zastosowanie w przypadku braku odmiennej regulacji, wynikającej z przepisów odrębnych. Przepisom odrębnym, przede wszystkim przepisom materialnym, ustawodawca przyznał zatem prymat stosowania. Rzeczowa właściwość organu pierwszego stopnia, wynikająca z przepisów odrębnych rzutuje na właściwość organu odwoławczego. Brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, w kontekście braku odesłania do przepisów odrębnych, nie daje wystarczających podstaw do uznania, że brak ten stanowi celowe zamierzenie ustawodawcy, skutkujący wyłączeniem stosowania przepisów odrębnych na poziomie organu odwoławczego. Taki wniosek interpretacyjny nie wynika również z wykładni systemowej. Prowadziłoby to bowiem do uznania, że kryterium właściwości na poziomie organu pierwszej instancji wyznaczają przepisy odrębne (zazwyczaj materialne), natomiast na poziomie organu drugiej instancji – przepis ustawy o finansach publicznych. Nie ma podstaw do takiego zróżnicowania kryteriów, biorąc pod uwagę wykładnię celowościową. Należy bowiem zauważyć, że ustawa o finansach publicznych wskazując na organy władzy publicznej jako organy należące do sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 1). Mieszczą się w tym pojęciu zatem te organy władzy publicznej, na których właściwość wskazują Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej. Wydaje się natomiast, że przepis art. 63 ust. 3 ustawy o finansach publicznych może znaleźć zastosowanie do tych podmiotów, które przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw sytuują jako organy wyższego stopnia, przy czym nie należą one do podmiotów należących do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy o finansach publicznych. Stąd też należało uznać inspektora jako organ właściwy do rozpoznania odwołania. W przypadku innej interpretacji powstałby nowy, osobny rodzaj sprawy administracyjnej z zakresu prawa geodezyjnego, w której właściwe byłoby SKO, pomimo tego, że wszelkie inne sprawy z zakresu geodezji rozpoznają organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Za takim wnioskiem interpretacyjnym opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia: 24 listopada 2015 r., sygn. akt I OW 158/15, 9 listopada 2016 r., sygn. akt I OW 166/16, 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OW 80/16, CBOSA. Tożsamy pogląd został ponadto wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OW 36/16, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. W związku z powyższym oraz z uwagi na brak wad decyzji dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, jak również postepowania go poprzedzającego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało oddalić skargę.