IV SA/Wa 251/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] października 2009 roku, nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska biorąc za podstawę art. 138 § 1 ust.1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.), art. 60 ust.1 w związku z art. 53 ust.4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia M. K. z dnia 19 lutego 2008 roku na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, działającego z upoważnienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku, którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości S., gmina P., położonej na terenie [...] Parku Krajobrazowego – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 22 listopada 2007 roku Wójt Gminy P. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Wojewody [...] o uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gmina P., położonej na terenie [...] Parku Krajobrazowego. W dniu [...] stycznia 2008 roku organ pierwszej instancji wydał postanowienie w którym nie uzgodnił wyżej wymienionej inwestycji. W treści uzasadnienia wskazał, że inwestycja planowana jest w [...] Parku Krajobrazowym, na terenie którego zgodnie z § 3 ust.1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego( DZ.Urz. Woj. [...]. z 2006 roku nr [...], poz. [...] dalej jako rozporządzenie) zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 200 metrów od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Działka nr [...] położona jest w strefie krawędziowej kępy wysoczyznowej stanowiącej klif S. tj. w strefie 140 metrów od korony klifu, jak również w pasie technicznym( zarządzenie nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z dnia [...] lutego 2005 roku w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Miasta i Gminy P.). Na powyższe postanowienie pismem z dnia 19 lutego 2008 roku zażalenie wniósł M. K. podnosząc, że: 1) miejscowość S. jest obszarem wiejskiej zabudowy, położona jest nad bardzo płytkim akwenem Z., gdzie wpływ falowania wód zatokowych na brzeg korony klifu jest znikomy w porównaniu do zagrożeń występujących w strefie brzegowej korony klifu nad morzem otwartym; 2) działka nr [...] położona jest w centrum S. Poniżej tej działki w kierunku zatoki P. są budynki mieszkalne. 3) rzeźba terenu od wysokości działek nr [...] i [...] w kierunku krawędzi klifu nie stwarza żadnych zagrożeń osuwiskowych; 4) działka uzbrojona jest w przyłącza sanitarne i wodociągowe; 5) w § 3 ust.1 rozporządzenia wprowadzono zakazy z zastrzeżeniem ust.2, 3 i 4, w ust.3 - zapisano, że w granicach wymienionych miejscowości P. dopuszcza się lokalizowanie nowych obiektów budowlanych w nadzatokowej części, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na krajobraz i przyrodę; 6) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P., który z dniem 31 grudnia 2003 roku utracił ważność, działka nr [...] – położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej w pasie technicznym Urzędu Morskiego w granicy [...] Parku Krajobrazowego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. – Uchwała nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] października 2000 roku w/w działka nie zmieniła swojego przeznaczenia; 7) działka nr [...] ma prawa nabyte ponieważ jest położona w terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, a zgodnie z § 3 rozporządzenia stanowi, że ,, niniejsze rozporządzenie nie narusza uprawnień nabytych na podstawie prawomocnych orzeczeń administracyjnych oraz ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia’’; 8) organ wydając postanowienie naruszył art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Organ podnosił, że w dniu 15 listopada 2008 roku została uchwalona ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( DZ.U nr 199, poz. 1227). Zgodnie z jej brzmieniem nastąpiła zmiana w zakresie zadań i kompetencji organów właściwych w przedmiotowej sprawie. Na mocy tej ustawy został powołany Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. W związku ze zmianą przepisów organem odwoławczym właściwym do rozpoznania zażalenia był Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ podnosił, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy P. stracił ważność. W konsekwencji ustalenia miejscowego planu kształtujące sposób wykonywania prawa własności nieruchomości przestały obowiązywać. Jednocześnie uchwała Rady Gminy P. w sprawie ustalenia studium i kierunków zagospodarowania terenu nie jest aktem prawa miejscowego o mocy powszechnie obowiązującej i nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego. Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U nr 80, poz.717 ze zm. dalej jako ustawa) zostały określone warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć nie będących inwestycją celu publicznego. Jednym z warunków jest to, aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Ze względu na położenie inwestycji w [...] Parku Krajobrazowym celem przedmiotowego postępowania było zdaniem organu ustalenie czy w świetle rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego możliwa jest realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr [...] w miejscowości S. W ocenie organu przewidziana w art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodność z odrębnymi przepisami dotyczy również zgodności decyzji z aktami prawa miejscowego. Takim aktem prawa miejscowego jest wydane na podstawie art. 16 ust.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody( DZ.U nr 92, poz. 880 ze zm.) rozporządzenie w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Przedmiotowe rozporządzenie w § 3 ust.1 pkt 8 wprowadziło zakaz ,, lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Od powyższego ograniczenia zostały wprowadzone odstępstwa – w § 3 ust.3 ,, w określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w granicach zwartej zabudowy miejscowości: C., J., J., K. i H. dopuszcza się lokalizowanie nowych obiektów budowlanych w nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego – jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, grzybów i zwierząt. W ocenie organu wprowadzając przedmiotowe rozporządzenie Wojewoda działał zgodnie z delegacją ustawową. Ustawa o ochronie przyrody pozwalała mu w przedmiotowym rozporządzeniu wprowadzić szereg zakazów, między innymi zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 200 metrów od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Z przeprowadzonej analizy wynika, że wybrzeże Z. na wysokości miejscowości S. ma charakter klifu. Załączniki graficzne wskazują, że działka nr [...] położona jest w odległości około 120- 180 metrów od brzegów Z., a więc w strefie chronionej. Organ podnosił, że planowane przedsięwzięcie dotyczy nowego obiektu budowlanego, dlatego wyjątek zawarty w § 3 ust.3 pkt 2a rozporządzenia nie może mieć zastosowania, jak również odstępstwo zawarte w § 3 ust.3 pkt 1, bowiem dotyczy ono miejscowości S., którego nie wymienia rozporządzenie. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2009 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. K. Wnosił on uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosił, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej w S., stanowiącej działkę nr [...], która jest położona wśród zwartej zabudowy wiejskiej, w otoczeniu innych nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Podnosił, iż przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P., który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 roku położona była w strefie zabudowy mieszkaniowej, w pasie technicznym Urzędu Morskiego w G. oraz w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Zgodnie z uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy P. przeznaczenie tej nieruchomości nie uległo zmianie. Przedmiotowa działka została uzbrojona w przyłącze wodociągowe oraz kanalizacyjne, które zostały wykonane przez gminę, co świadczy o sposobie przeznaczenia tej nieruchomości. Skarżący wskazywał, że jego działka znajduje się w centrum S., podczas gdy w kierunku Z. zlokalizowane są budynki mieszkalne, które ze względu na odległości dzielące je od zatoki P. w większym zakresie oddziaływają na koronę klifu brzegowego, niż będzie oddziaływać planowana przez niego inwestycja. Skarżący wskazywał, iż zgodnie z § 3 ust.3 rozporządzenia możliwa jest lokalizacja obiektów budowlanych w nadzatokowej części pasa technicznego – jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, grzybów i zwierząt. Taka lokalizacja możliwa jest jeśli wynika to ze studium uwarunkowań gmin C., J., K. i H. W ocenie skarżącego w związku z niewspółmiernie większą podatnością P. na ewentualne negatywne oddziaływania wzniesionych budynków celowym wydaje się rozszerzenie stosowanie wyżej powołanego przepisu na miejscowość S. Skarżący podnosił również to, iż uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. nie zmieniło przeznaczenia jego działki jako terenu pod budownictwo mieszkaniowe, co potwierdza wykonanie przez gminę prac uzbrojenia działki w przyłącze kanalizacyjne i wodociągowe. Nadto skarżący podnosił, że przed Sądem Administracyjnym w Gdańsku toczy się postępowanie w przedmiocie uchylenia rozporządzenia w trybie art. 63 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie dnia 23 stycznia 2009 roku ( DZ.U nr 31, poz. 206). Skarżący w piśmie z dnia 31 marca 2010 roku zawarł wniosek o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w przedmiocie zgodności rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego z art. 21 ust.2, art. 31 ust.3, art. 32 ust.1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej przeprowadza ocenę zgodności orzeczenia z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcia są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a przy jego wydaniu nie naruszono przepisów postępowania oraz właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 53 ust.4 pkt 8 ustawy decyzje, o których mowa w art. 51 ust.1 wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą( obecnie regionalnym dyrektorem ochrony środowiska) – w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Tak więc w sytuacji gdy ustalono, iż przedmiotowa inwestycja będzie realizowana na obszarze [...] Parku Krajobrazowego, to winno być dokonane uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody. Rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] maja 2006 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego wprowadzało zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 200 metrów od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym. Tak więc organ czyniąc ustalenia, iż projektowany obiekt budowlany znajdzie się w tej strefie zasadnie odmówił pozytywnego uzgodnienia. Należy podzielić stanowisko organu, iż nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, iż już nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla gminy P. teren działki nr [...] był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe, a uchwalone studium nie zmieniło przeznaczenia terenu. Brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, iż warunki zagospodarowania terenu musi określać decyzja administracyjna o warunkach zabudowy. Tak więc oczywistym jest, że organ nie mógł być związany przepisami, które utraciły moc prawną. Studium stanowi zaś założenia do uchwalenia w przyszłości nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt, iż przedmiotowa działka jest działką uzbrojoną w media nie miał również znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia organu. Za chybione należy uznać zarzuty skarżącego, iż organ winien rozszerzająco uznać, iż zgodnie z zgodnie z § 3 ust.3 rozporządzenia dającego możliwość lokalizowania nowych obiektów budowlanych w nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego jeżeli w trakcie postępowania wykaże brak niekorzystnego wpływu planowej inwestycji na chronione krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, grzybów i zwierząt powinna odnosić się do miejscowości S. Organ nie miał podstaw prawnych aby uznać, że wyjątek ten może dotyczyć nie wymienionej w rozporządzeniu miejscowości. Nadto wyjątek przywołany powyżej nie mógł być oceniany przez organ dokonującego uzgodnienia w trybie art., 53 ust.4 pkt 8 ustawy. Uzgodnienie lokalizacji obiektów budowlanych w obszarze pasa technicznego nie należało do kompetencji wojewody( obecnie regionalnego dyrektora ochrony środowiska)- a do dyrektora właściwego urzędu morskiego - zgodnie z art. 53 ust.4 pkt 3 ustawy. Tak więc w kontrolowanym postępowaniu organy nie mogły odnosić się do kwestii możliwości lokalizacji obiektu na obszarze pasa technicznego. Sąd rozpoznający sprawę nie znalazł powodów do skorzystania z instytucji określonej w art.193 Konstytucji RP i przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Sąd przedstawia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne tylko i wyłącznie wówczas, gdy dochodzi do przekonania o niekonstytucyjności danego przepisu. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest sformułować w pytaniu zarzut niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją. To zaś oznacza, że sąd nie może stawiać pytania, dopóki sam nie wyrobi sobie przekonania o występującej sprzeczności. W przeciwnym razie należałoby uznać, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania samodzielnej, autonomicznej wykładni i zastosowania prawa ad casum(por. A. Mączyński : Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, Pip 2000, z. 5, str. 3-14, A. Wasilewski : Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sądowy 2000, nr 5, str. 3-11). Należy również zauważyć, iż skarżący formułując taki wniosek nie wskazał konkretnego przepisu powołując się na cały akt prawny. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.