IV SA/Wa 251/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. N. na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie działalności postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu B. N. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Wnioskiem z dnia 30 września 2010 r. Skarżący B. N. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. aby ten w trybie art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "Poś" wstrzymał działalność w zakresie rozbudowy Stacji [...] spółki pod firmą M. Sp. z o.o. W odpowiedzi, pismem z dnia 3 listopada 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, iż zgodnie z art. 375 Poś postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 364 Poś wszczynane jest z urzędu. Dalej wskazano, że aktualne negatywne stanowisko organu w kwestii wydania decyzji o wstrzymaniu prowadzenia przez Zarząd Transportu Miejskiego działalności związanej z prowadzeniem robót budowlanych dotyczące S. zawarte zostało w piśmie z dnia 19 października 2010 r. adresowanym do mieszkańców K. (w załączeniu przekazano kopię tego pisma). Ponadto w uzasadnieniu tego pisma znajdowały się informacje dotyczące zarzutów co do działań należących do kompetencji innych organów wraz ze wskazaniem właściwych organów do ich rozpatrzenia. Ostatecznie wskazano, że aktualnie obowiązuje ostateczna decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r. umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie układu torowego głowicy zachodniej wraz z przebudową wyjazdów z elektrowozowni na S., oparta na założeniu, że przebudowa układu torowego głowicy zachodniej wraz z przebudową wyjazdów z elektrowozowni na S. nie spowoduje wzrostu emisji o niemniej niż 20 %. Pismem z dnia 29 listopada 2010 r. (nadanym dnia 8 grudnia 2010 r.) Skarżący wezwał [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego pismem z dnia 3 listopada 2010 r. (doręczonym dnia 29 listopada 2010 r.). Następnie dnia 14 stycznia 2010 r. (data stempla pocztowego) B. N. wniósł skargę na pismo z dnia 3 listopada 2010 r. w którym to w ocenie Skarżącego dokonano władczego rozstrzygnięcia jego wniosku z dnia 30 września 2010 r. i odmówiono wydania decyzji o wstrzymaniu działalności rozbudowy tzw. głowicy zachodniej S. w zakresie zastosowanych w trakcie tej rozbudowy podkładów kolejowych zabezpieczonych toksycznym i rakotwórczym olejem kreozotowym oraz nakazanie ich usunięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem wniesienie skargi w sprawie, która nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego, musi skutkować takim rozstrzygnięciem. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami min.: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 ppsa stanowiąc, iż kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z powołanego wyżej artykułu wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej poprzez kontrole wydanych w toku postępowań administracyjnych decyzji, postanowień, aktów czy czynności, dlatego też wymaga oceny czy możliwa jest kontrola przez Sąd odpowiedzi udzielonej przez organ w piśmie z dnia 3 listopada 2010 r. Nie budzi wątpliwości, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia zarówno z decyzją jak i postanowieniem (art. 3 § 2 ppsa pkt 1 - 3), pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego (pkt 4a cyt. przepisu), aktem organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5 i 6), a także aktem nadzoru (pkt 7), ani nie jest skarżona bezczynność organu administracji (pkt 8). Zatem do wyjaśnienia pozostaje wyłącznie kwestia czy pismo z dnia 3 listopada 2010 r. ma cechy pozwalające je uznać za akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Wskazany przepis stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Biorąc pod uwagę postanowienia art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z pkt 1-3 tegoż przepisu oraz postanowieniami art. 1 ppsa należy przyjąć, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa określają następujące elementy: - akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa, - akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny - muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, - akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, - akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, - akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - co oznacza, iż musi on bezpośrednio kreować prawa lub obowiązki lub zmieniać sytuację prawną (z przepisu musi wynikać konkretne następstwo aktu lub czynności) albo faktyczną (np. przysporzenie materialne – wypłata kwoty pieniężnej itp.). Niewątpliwie pierwsze cztery przesłanki pozwalające przyjąć, iż przedmiotem zaskarżenia jest akt z zakresu administracji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa pismo z dnia 3 listopada 2010 r. spełnia. Odnośnie ostatniej przesłanki stwierdzić należy, co następuje. Pamiętać należy, że akt lub czynność powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) wystąpienie określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego, to musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 61). [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. w zaskarżonym piśmie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 375 Poś postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 364 Poś wszczynane jest z urzędu. Ponadto zamieszczono informacje dotyczące właściwych organów do rozpatrzenia pozostałych zrzutów wniosku z dnia 30 września 2010 r. (wskazano na Państwową Inspekcję Sanitarną, nadzór budowlany, Biuro ds. Substancji i Preparatów Chemicznych w L. podległe Ministrowi Zdrowia). Skoro pismo z dnia 3 listopada 2009 r. zawiera wyłącznie wyjaśnienia co do możliwości zastosowania przepisów prawa (art. 364 w zw. z art. 375 Poś) oraz wskazuje inne organy właściwe w sprawie pozostałych zarzutów wniosku Skarżącego zatem nie można przyjąć, iż dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie kreuje bezpośrednio prawa ani nie zmienia również sytuacji prawnej Skarżącego. Działania które podlegają wyłącznie na wyjaśnianiu określonych przepisów prawa, wypowiadaniu poglądów i opinii prawnych na temat treści i znaczenia określonych przepisów prawa nie należą do aktów i czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97, ONSA 1999, Nr 2, poz. 51). Natomiast w wyroku z dnia 16 marca 2005 r. (niepubl.) oddalającym skargę kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi z uwagi na jej niedopuszczalność Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną lecz przekazaną stronie informacją o przepisach mających zastosowanie w sprawie i ich wykładni. Zauważyć przy tym należy, iż uregulowania art. 375 Poś mają charakter szczególny, wyraźnie ograniczający postanowienia art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa", z uwagi na możliwość wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, pozbawiając tego uprawnienia stronę. Konsekwencją takiego uregulowania jest ograniczona możliwość ochrony praw przez podmioty, których interesy zostały naruszone niewczęciem postępowania. Podmioty te mogą jednak zgłaszać skargi i wniosku w trybie działu VIII kpa, aczkolwiek działania administracji będące przedmiotem tego typu skarg lub wniosków nie podlegają następnie kontroli sądów administracyjnych. Skoro podanie wniesione przez zainteresowanego nie wszczyna postępowania dot. zastosowania art. 364 Poś (może to zrobić wyłącznie organ z urzędu), zatem pismo z którego wynika, że intencją wnoszącego jest jednocześnie zastosowanie kilku instrumentów pozostających we właściwości różnych organów administracji mogło nastręczyć trudności organowi w celu jego kompletnego załatwienia. Jak wskazuje Krzysztof Gruszecki w swym komentarzu do art. 375 Poś (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II) w takim przypadku zgodnie z ogólnymi regułami wynikającymi z art. 66 § 1 kpa organ, do którego wpłynęło takie podanie dotyczące kilku spraw, powinien uczynić przedmiotem rozpoznania sprawy należące do swojej właściwości z jednoczesnym zawiadomieniem wnoszącego w formie postanowienia, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie. Jednakże w rozpatrywanym przypadku przepis ten nie znajdzie zastosowania, gdyż podanie wniesione przez zainteresowanego nie wszczyna postępowania. Jednocześnie organ, do którego podanie od takiego podmiotu wpłynęło, nie może przekazać go według właściwości innemu organowi w trybie art. 65 § 1 kpa, gdyż w takiej sytuacji nie mógłby uczynić przedmiotem swojego postępowania innej sprawy. Dlatego wydaje się, że najlepszym rozwiązaniem tego problemu, realizującym w praktyce dyrektywy wynikające z art. 8 kpa i obligujące organy administracji do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, byłoby poinformowanie wnoszącego podanie, jakie środki prawne i przez kogo mogą być zastosowane w celu wyeliminowania negatywnego oddziaływania na środowisko z jednoczesną oceną szans rozwiązania tego problemu we własnym zakresie. De lege ferenda zasadne byłoby jednak stworzenie możliwości wydania przez organ administracji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w określonej kategorii spraw, a w przypadku, gdy wniosek w swojej istocie odnosi się do kilku spraw, przekazania jego kopii innym organom celem rozważenia celowości wszczęcia postępowania lub wydania postanowienia o odmowie wszczęcia. Wydaje się bowiem, że takie postanowienia najpełniej gwarantowały ochronę podmiotom domagającym się podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania negatywnego oddziaływania na środowisko. Postulaty komentatora zostały zrealizowane przez ustawodawcę, a to poprzez nowelizację kpa ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) którą dodano do kpa art. 61a. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1), na które służy zażalenie (§ 2). Zatem od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej kpa (tj. od dnia 11 kwietnia 2011 r.) w przypadkach gdy strona będzie domagała się wszczęcia postępowania w sprawie, w której wszczęcie jest możliwe wyłącznie z urzędu, organ administracji obowiązany będzie wydać postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Mając na względzie, że w dniu sporządzenia zaskarżonego pisma (3 listopada 2010 r.) nie było podstaw do wydania aktu stwierdzającego niedopuszczalność żądania wszczęcia postępowania w trybie art. 364 Poś, oraz z uwagi na charakter skarżonego dokumentu (wyjaśnienie znaczenia określonych przepisów prawa) stwierdzić należy, że skarga B. N. na pismo które nie jest aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa skargę odrzucił, czemu dał wyraz w sentencji orzeczenia. Natomiast o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.